论综合保税区和自由贸易港区的关系

摘要：本文通过对综合保税区和自由贸易港区的关系进行分析，提出相应的对策，促进自由贸易港区的快速发展。

关键词：综合保税区；自由贸易港区

中图分类号：F71 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）02-00-01

1月8日，舟山港综保区封关运作，夏宝龙书记在现场提出要集全省之力把舟山港综保区建设成为舟山自由贸易园区的建设先行区。研究好综保区与自由贸易港区的区别，对我们下一步加快舟山港综保区建设，推进舟山自由贸易港区申报，具有重要意义。

综保区是指经国务院批准设立的，在港口作业区与之相连的特定区域内，集港口作业、物流和加工为一体，具有口岸功能的海关特殊监管区域。按照海关合作理事会1973年订立的《京都公约》：“自由区系指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外，并免于实施通常的海关监管措施。”自由贸易港区是自贸区的一种类型，具有范围更大、开放程度更高的特点，指将港口及所在城市全部地区划为国家关境之外，不纳入国家海关管辖范围，全部或绝大多数外国商品可以免税进出。

一、综保区与自贸港区的内在关联

综保区、自贸园区和自贸港区三者是发展递进的过程，自由度呈明显上升趋势，综保区是自贸港区的一种过渡性阶段，自贸港区保留综保区的许多特征，但在区域性质、区域功能、管理体制、政策法规等方面存在诸多差异。从国际经验上看，没有综保区一说，大多是自贸区的说法。因此，舟山港综保区可以为舟山自由贸易港区建设作有益探索，但我们也可以三步并作一步走，直接建设自由贸易港区。

一是区域性质转变，提高开放程度。综保区设定为“境内关内”，其本质应该属于具有口岸功能的海关特殊监管区域；而自贸港区为“境内关外”，在区内转运货物的装卸、转船和储存不受海关的任何限制。

综保区突出区内的监管，而自贸港区则突出区内与境外流通的自由。综保区表现为开放型经济，既鼓励向外拓展的外向型经济的发展，同时也有意利用保税区先行开放国内市场、服务国内经济的发展。

二是区域功能转变，包容力增强。综保区主要围绕货物贸易的功能定位，而自贸港区则兼具促进货物贸易、服务贸易和贸易投资合作的综合功能。

综保区的基本功能围绕国际贸易、保税仓储、出口加工和商品展示这四个方面展开，近年来的综保区建设促成了口岸物流加工的兴盛。具体而言，综保区企业的国际贸易功能以转口贸易和过境贸易为主，少数情况可间接从事进出口贸易。自贸港区的功能则更为宽泛，以转口贸易、进出口贸易、加工贸易为主体功能，以保税仓储、展示批发、商业服务性为辅助功能，是一种以贸易为主的特殊经济区域。自贸港区也承担了一系列社会服务和经济改革的功能。旨在吸引投资，发展国际贸易，并允许和鼓励外资设立加工企业和金融机构，促进区内经济全面发展。

三是管理模式转变，向市场放权。综保区是“正面清单”的管理模式，重在事前监管，属于审批式；而自贸港区是“负面清单”的管理模式，重在事中和事后监管，如国家安全审查制度的实施等。这种模式转变能够增强经济变动的抗冲击能力，以及降低经济运行成本。

正（负）面清单一字之差，从限定企业“只能做什么”，到规定企业“不能做什么”，无疑可以让市场发挥更大的作用。同时，负面清单的管理模式也与政府正在推进的行政审批制度改革方向一致，也暗合中国改革开放过程中与国际规则接轨的思路。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，对负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。同时在自贸试验区改革境外投资管理方式，对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制，提高境外投资便利化程度。

四是政策法规侧重点转变，重在制度创新。综保区以贸易政策为主，而自贸港区则具有更加开放的贸易政策、投资政策和金融政策等一揽子优惠措施和制度创新。为适应建立国际高水平投资和贸易服务体系的需要，创新监管模式，促进试验区内货物、服务等各类要素自由流动，推动服务业扩大开放和货物贸易深入发展，形成公开、透明的管理制度。同时，在维护现行税制公平、统一、规范的前提下，以培育功能为导向，完善相关政策。例如“一线放开，二线安全高效管住”监管服务模式创新，以及一系列促进投资和贸易的税收政策的实施。

二、对我省的启示

相比较而言，自贸港区的设立能够为企业营造更好的国际市场对接与国际产业链嵌入的贸易环境。对我省而言，加快建立自由贸易港区有如下建议。

第一，做好综保区建设与海岛开发开放模式创新的递进与转换。在科学合理开发和保护海洋海岛资源的基础上，发掘具有特殊区域特征、符合特殊区域发展规律的新增长极，抓住“一带一路”建设重大机遇，丰富“海洋经济”自然、贸易和科技的内涵，提高自贸港区建设的国际化水平。第二，开放服务业并探索改革创新。加大突出地方特色，围绕舟山优势，推进海洋经济服务业，发展海洋类服务贸易，在这方面加大创新力度。第三，加快政府职能转变。一是建立综合高效的大部制行政管理体制，最大限度地避免职能交叉和多头管理；二是建立政企对话协商机制，构建互动平台，建立争端协调处理机制；三是建立决策评估和监督机制，实现监督权、投资权和处罚权分离，提高自贸港区政策评估质量和效率。

不难发现，综保区向自贸港区的转型是我国综保区发展过程中的新问题（国外不存在这个问题），就是要逐步与国际惯例接轨，与国际通行规则对接，我国加入WTO后，这已经是势在必行之事。建立自贸港区是世界经济发展的一个趋势，也是世界各国寻求发展本国经济、抵御经济衰退的一项重要举措。具有双向辐射功能的自贸港区，将有利于尽快改变我国对外开放的格局，推进我国全面进入世界经济、金融、贸易体系，构筑我国参与国际竞争的桥梁，更加积极有效地利用国际经济的互补性，加速我国经济的发展。

作者简介：钱 晨，浙江外国语学院，管理学博士，讲师。

方 晓，浙江省商务厅综合处，副处长。