浅析小区型社区的治理

摘 要：随着城市化的发展，我国的各种小区在城市拔地而起。小区中的三大组织即居民委员会(以下简称居委会)、业主委员会(以下简称业委会)、物业管理公司(以下简称物业公司)和一大群体――业主之间所存在的各种关系问题相互交织，使得小区型社区治理问题日益突出并成为城市基层社会治理的焦点。本文对我国小区型社区治理中的主要关系问题展开分析，提出建构以社区服务站取代原居委会新三大组织和一大群体合作路径下的小区治理模式，以求促进我国城市基层社会治理的发展与完善。

关键词：合作主义；小区型社区；治理

一、治理主体自身问题

1.业主问题

业主是指房屋和相关设施的所有权人。当业主们的房地产权聚集在相邻地理空间时，他们之间不可避免地发生关系。然而，中国有句古话：各人只扫门前雪，休管他人瓦上霜。这句话从某种程度上反映了业主们的心理状态。“公共精神”的缺乏在业主中比较普遍。现在的业主之间没有工作上的联系，加之社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是在忙碌，人情淡漠，对于自己所居住社区的其他成员往往不会主动去结识交往。这就造成了业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟和意识，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心。也正是如此，当业主的利益受到侵害时，由于权利意识淡薄，不明确自身的权利，以至于不知如何维护自身的权益。

2.社区居委会问题①

从本来意义上讲，社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。然而，自社区居委会组建以来，它往往是政府的“腿”，成为街道办事处的下属机构。在实际运行过程中，受制度构建阻碍、自治权保障和监督机制的缺乏影响，它总是按照政府的意思来为居民提供公共产品或服务而无法满足居民的需求。虽然在20世纪末、21世纪初，居委会纷纷改组为社区居委会，市场经济的发展也打破了全能政府的社会管理模式和高度统一的资源分配模式，但政府仍是社会管理和资源分配的绝对强势主体。制度环境和制度惯性依然没能改变社区居委会对政府的依附。主要表现在：（1）合法性的依赖。从制度构建上看，社区居委会的建立采用的是政府主导、社会反应的自上而下的建构模式，按照《中华人民共和国居委会组织法》规定，社区居委会由政府决定其设立、撤销或调整，以法律形式获得其性质、地位和职能，也就是讲，政府的法律制度和政策使社区居委会获得了合法性。（2）体制等级的依赖。政府从一开始就将居委会视为城市管理体系的一部分，让其承担基层社会管理职责。事实上，社区居委会改组成立以来，一直接受街道办事处的直接管理和控制，绝大多数社区居委会的日常工作都牢牢束缚于行政体制管辖之下。（3）组织架构的依赖。社区居委会下设人民调解、治安保卫、公共卫生和宣传文化等工作委员会。这些工作委员会或称为工作职责，直接与街道各职能科室和政府各职能部门一一对应，由它们对口下派任务，组织实施并进行评估。（4）物资资源的依赖。目前，社区居委会物资资源主要由政府提供，如工作用房、活动室用房、办公设备等主要由政府或政府通过辖区企事业单位提供，办公经费、活动资金主要由街道办事处或政府部门拨款。社区居委会工作者的生活补贴也主要来自政府拨款和街道补贴。当前的社区居委会是一个无自主支配资金权力，完全依靠政府供养的社会组织，政府是社区居委会获取物资资源的唯一渠道。（5）社会信任的依赖。从社会现实看，当前社区居委会所取得的社会信任离不开政府的行为。政府对社区居委会的职责要求，使其能够借助政府行政权力的后盾，行使调节居民纠纷、管理流动人口、帮助困难群体等工作，在部分群体中获得了一定的社会信任。

3.业委会问题

物业管理区域内全体业主组成业主大会，业委会是业主大会的执行机构，由业主大会选举产生。长期以来，我国一直缺乏相关法律对业委会赋予明确的民事责任和能力界定，业委会法律地位的不明确是困扰业委会发展的一大障碍。同时，业委会成员素质不高也是重要的困扰因素。根据业委会的实际工作要求，业委会有赖于小区内的灵魂人物和专业人士等精英的参与与贡献，这样才能确保业委会职能的有效履行和工作的专业化水准的提高以及小区凝聚力的提升。实际上，由于业主的生活节奏普遍较快，加上城市内个人意识的增强，小区内的人际交往并不充分，一般的业主很难了解候选人的具体情况，这就为业委会的工作埋下了隐患。另一方面，推选主任与副主任容易致使部分不是业委会委员的社区精英难以进入业委会，降低了业委会的整体素质。此外，业委会代表性欠缺。尽管业主的利益诉求可能是一致的，但是毕竟他们来自不同的工作单位、对相同的事物他们可能也有着不同的看法，因此，社区的业主还是分层的。他们在选举业委会委员时，可能更倾向于选择与自己生活在同一楼栋的相互熟悉的业主。这样选出来的委员往往更多的是代表本楼栋业主的利益，而不具有普遍的代表性。

4.物业公司问题

物业公司是指按合法程序建立并具备相应资质条件的对物业进行管理的企业性经济实体。它是社区业委会代表业主聘用的提供社区公共服务的企业，所提供的服务主要有垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等。然而，物业公司作为一种新型行业提供的服务质量很难与物业合同上的标准相一致。究其原因，笔者认为主要有：（1）该行业提供的服务与一般的商品或服务不同，业委会一旦与所选定的物业公司签定合同后，物业公司就可以长期提供服务，其他物业公司就很难进入，从而导致签约后物业公司之间的竞争性就削弱甚至消失。（2）该行业缺乏政府的有力监管。物业公司在一定程度上带有“第三部门”的特性，但是在实际的运作中，政府并没有把它当作“第三部门”来管理而是当作一般的企业来管理，因此，物业公司即使不履行合同也只能当作一般的民事合同来处理，孰不知，一旦物业公司与业主发生矛盾，该矛盾就是一对多（一个群体）的矛盾，其社会影响跟一般的民事纠纷相比更加恶劣。（3）该行业的行业协会不健全甚至有的地区还没建立，缺乏统一的自律性，一旦其中的一个企业因未履行合同而获利，其他企业则纷纷效仿，尽管它们知道这是不合法也不合理。

二、治理主体间的关系问题

1.业主与居委会的关系问题

社区居委会工作与业主需求的错位。目前社区居委会绝大部分的工作内容是完成政府下派的任务，主要包括社区行政管理工作和迎接检查评比。后者几乎与社区居民的需求毫不相关，却耗费了社区工作者很多精力。前者与居民利益休戚相关，但居民认可度却非常低。就其原因，不仅仅在于社区居民需求的多样性、差异性，也在于在处理社区公共事务、满足社区居民需求方面，政府的行为的天然局限性。政府在宏观领域上可以发挥调动社会资源、提供公共物品的功能，但用“一刀切”的方法处理不同社区的事务，则往往导致“无效供给”，社区工作者费了心、卖了力，却往往并未取得居民的认可。很明显，除非是社会公共需求，否则，不同社区的居民怎么会在同一时间具有相同的需求呢？社区事务往往具有个性特征，不同社区具有不同的特点，不同社区群体具有不同的需求，在满足这些特殊的社区需求时，政府行为就显得无能为力了。在社区居民需要解决的事务中，常常有许多突发性事件，如邻里纠纷、火灾失窃等，这些问题需要迅速决策、及时处理，否则就会招致居民的不满。政府不可能对社区内发生的事件时时关注，也不可能对突发性事件快速反应。可见，政府行为在处理社区事务时，常常处于失灵状态，因此，尽量让社区居委会根据社区居民的实际需求，组织居民自己商议、决定并以满足他们的需求为宜，政府的职责就是为社区工作提供充足的物资资源和完善的制度支持。

社区居委会工作人员的主动意识和自治能力有待提高。社区工作者是实行居民自治的组织者，他们的主动意识和自治能力对居民自治的实现具有非常重要的影响。当前，居委会的工作人员主要由下岗和退休人员组成，总体年龄偏高，文化程度偏低，并且主要是通过街道招考或安置等方式进入居委会的。他们中的许多人来到这个岗位的初衷是为了谋得一份收入，有些甚至抱着“先就业，再择业”的心态以居委会为“跳板”等待着理想的就业机会。有些工作者抱着“等价交换”的心态，被动地应对着“必须完成”的工作而不再越“雷池”一步。尽管大多数社区工作者在工作中兢兢业业、埋头苦干，但他们仅仅是服从命令、完成任务，缺乏主动工作意识和自治能力，这使得社区工作越来越偏离居民愿望，难以获得居民的认可和满意。

2.业主与物业公司的关系问题

从理论上看，业主与物业公司是一个间接关系，因为它们之间存在着业委会这样一个中介，然而，业委会只是代表业主整体与物业公司签定服务合同并监督其合同的执行，实际运作过程中业主个体与物业公司是直接关联的并容易滋生一些矛盾。当物业公司的服务不能满足小区居民的差异性需求时，业主可能采取消极对抗的态度，甚至以拒交纳物业管理费相对抗。一旦如此，物业公司的运作就难以维系，此时恐怕就是业委会解聘物业公司的时候了。

3.居委会与物业公司的关系问题

居委会既不是物业公司的聘用主体也没有管理它的法律依据，似乎两者之间也不存在什么关系问题，现实中，两者也是“老死不相往来”。然而，笔者认为，居委会由于与物业公司在服务的提供方面有所交叉，因此两者之间存在一定的职能分工问题。居委会在法律规定上，存在六大任务。六大任务中，就有一项社区治安保卫。而物业公司提供的服务中也有治安保卫职责，而且，现实生活中，社区的保安也确实是由物业公司提供的。那么当业主的财产发生失窃时，这个责任由谁承担呢？居委会还是物业公司？似乎两者都不是，主要还是业主或其保险公司承担。因此居委会和物业公司在为业主提供服务时，存在很多职能交叉，交叉的结果往往是两者都不管。

这些问题的解决需要我们的业主尽快的融入群体、形成共同的社区意识和社区文化，我们的居委会改制成社区服务站，我们的业委会切实负起责任，我们的物业公司完善自己的服务，同时他们之间理顺关系、职责，并在此基础上，探索一条符合我国社区发展规律的小区型社区治理之路――合作主义下的小区型社区治理。

三、合作路径下的小区型社区治理模式的构建

1.社区工作者的引入

劳动和社会保障部2004年颁布《社会工作者国家职业标准》。该《标准》定义“社会工作者”为：“遵循助人自助的价值观念，运用个案、小组、社区行政等专业方法，以帮助机构和他人发挥自身潜能，协调社会关系，解决和预防社会问题，促进社会公正为职业的专业工作者”②从社会工作者中引申出社区工作者的定义。社区工作者就是专门在社区为居民提供专业服务的社会工作人员。这种人员以社区服务站为工作地点为特殊群体（青少年、老人、残疾人等）提供心理、生活上的帮助，促进他们依靠自身解决问题，达到“自助”的目的。同时，因为社区服务站替代了居委会，社区工作者还得承担一部分原居委会工作人员的职责：矛盾调解、选民组织与登记、计生工作、低保的确认与发放等行政工作。最后，对于一般居民，基于社区服务站的性质，社区工作者也得提供家政、就业等信息传递工作。社区工作者采用聘任制，与社区服务站签订合同，根据其工作绩效，可连续聘用。

2.提升业委会的管理能力

对一个组织来说，初创时期其人员的作用对于组织是至关重要的。业委会在我国的发展还很不成熟，正处于成长时期，因此业委会成员的能力素质对于业委会的发展起着重要作用。我们在吸收引进外国先进的业委会管理经验的同时应注意其成员的素质培养。一般来说，业委会的主要职责就是管理物业基金，选择合适的物业公司并监督物业公司对于物业合同的执行情况。因此，我们需要对当选的业委会委员进行适当的相关业务的培训，包括相关合同的法律知识、经济财会知识与技能和相应的“公共精神”培养。

3.目标的平衡和关系的协调

物业公司提供的服务具有“半公共物品”的性质，但它又是公司的经营模式，因此物业公司应该加强自身行业的自律，保证提供的服务与合同上的承诺保持一致甚至更好，这样才能保障这个行业的发展。与此同时加强政府主管部门对其行业的监督。

业委会和物业公司之间是选择与被选择、监督与被监督的关系但并没有上下隶属关系，两者之间是平等的社区治理主体。在强调前两个关系的同时，也要相互合作，相互理解。这样两者才能实现共赢。业委会筹措到足够的资金，物业公司为社区提供良好的服务，两者才会不被业主所“抛弃”。

物业公司和业主之间是服务者与被服务者的关系，物业公司在满足大多数业主的需求的基础上，应注意满足不同业主的特殊需求，提供“人性化”服务，这样企业才能得到长足发展；业主在基本需求得到满足的情况下，也不可太挑剔，这样才能防止在解雇一家物业公司的时候，没有新的物业公司来进驻，出现物业服务真空期。

结论

本文通过对小区型社区的四大治理主体自身和相互关系问题的讨论，寻求合作主义的路径解决社区治理问题。最大的创新在于撤销居委会引入社区服务站作为政府在社区的代表服务和管理社区。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

注解：

① 于莉，刘娜.城市社区居委会的自治［J］. 经济与管理，2007（12）

② 邓伟志.创新社会管理体制［M］. 上海：上海社会科学出版社，2008.430

参考文献：

［1］ 孙荣，范志雯.社区共治：合作主义视野下业主委员会的治理［J］. 中国行政管理，2007（12）.

［2］ 娄成武，孙萍.社区管理［M］. 北京：高等教育出版社，2003.

［3］ 俞楠，张辉.自治与共治：“合作主义”视角下的社区治理模式［J］. 理论与改革，2006（6）.

［4］ 程恺.城市社区治理中社区业主的角色定位［J］. 湖北社会科学，2007（5）.

［5］ 陈振明.公共管理学：一种不同与传统行政学的研究路径(第二版)［M］. 北京：中国人民大学出版社，2003.

［6］ 于莉，刘娜.城市社区居委会的自治［J］. 经济管理，2007（12）.

［7］ 查理德C博克斯.公民治理引领21世纪的美国社区［M］. 北京：中国人民大学出版社，2001.

［8］ 殷妙仲，高鉴国.社区社会工作中外视野中的交流［M］. 北京：中国社会科学出版社，2006.

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［11］ 潘小娟.中国基层社会重构社区治理研究［M］. 北京：中国法制出版社，2