浅析城市社区治理中的多方缺位现象

摘要：本文关注的群体是城市社区弱势群体殊的一类人，即失管精神病患者。他们大多家庭生活困难并难以监管，其行为往往对他人或自身的生活造成损害，甚至严重影响周围其他社会成员的正常生活和人生安全，也对社区公共安全产生危害。因此，在现代城市社区发展与管理过程中如何重构及整合社会资源，从而达到和谐社会的“善治”尤为重要，本文仅以对失管精神病患者这一处于监管“真空”群体的思考做一些简要的探悉，以期对上述问题起到一些抛砖引玉的作用。

关键词：失管精神病患者；社区治理； 多方缺位

中图分类号：C913 文献标识码：A文章编号：1003-949X（2008）-08-0041-02

精神病患者失管现象是中国城乡社区管理中较为受到忽视的部分。中国城市社区建设是在国内改革开放与国际全球化的双重时代背景下出现的潮流，不少城市，例如上海、北京、深圳都在实践中发展出一定的社区发展模式。同时，学者们又进一步在理论层面上进行学理性探索，在对城市社区建设进行全面理论分析基础上，明确提出了政府、社区组织、社区成员三方合作的理论架构。然而，在对于失管的这一部分精神病患者来说，他们恰恰同时被这三方所“遗弃”，处于这一时期被社会结构性整体排斥的状态，在人们日益重视对弱势群体关注的今天，这一群体却处于无政府部门、无社会团体或组织或社会成员自发参与进行干涉和管理的状态。

一、政府能力的有限性及管理机制的滞后性

由于历史文化因素，中国在经历了几十年高度集中的计划经济体制之后，深切感受了政府高度集权、政府职能无限扩张所带来的弊端。在各类有关现代社区的研究指出，现代社区发展的方向是“非国家化”，即不再是国家行政层次，而成为同国家行政相分离的市民社会的一部分。因此，社区自理和自治成为当下理论及实践中为各界所关注的趋势，在这其中，有必要认识到政府职能所具有的有限性。

首先，政府能力赖以建立的物质基础是有限的。目前，捉襟见肘的财政正是我国公共事业严重落后的重要原因。政府筹集资金的途径在正常的情况应该主要依靠税收。但税收的数量是有限的，过高的税率将会严重影响经济的正常发展。因此，政府的物质基础是有限的，有限的物质基础所能支撑的政府能力必然也是有限的。就针对精神病患者的治疗方面看，据了解，目前上海市共有42所精神卫生机构，有11000多张病床，也就是说，只有十五分之一的重性精神病患者能够长期入院治疗。因此，不难看出，物质方面现在城市政府对这一群体所拥有的物质资源十分有限。

其次，政府能力赖以建立的信息资源是有限的。由于政府管理的权威性、集中性、综合性和全面性，政府管理对信息的要求是非常高的。但在社会的流变性愈来愈大的当今社会，准确、全面和迅捷地收集信息是一项极为困难的工作，信息的局限性必然严重制约政府能力的形成和发挥。同时，由于精神病患者社会资本往往急剧缺乏，又无向他人求助的行为能力，加之亲属往往愿意将其病情进行隐瞒，他们的实际状况难以得到有效的表达，目前政府对其信息获得及管理处于近“真空”状态。

由于以上各种原因，当前政府部门，例如街道、派出所对于精神病患者难以采取有效的监管，这实质上是其“失管”的直接原因。不可否认，未来社区发展的总体趋势是“自治”的模式，然而仅仅就目前中国城市社区发展现状而言，主要的权力运作仍然是由政府带头引导的阶段；和其他弱势群体类似，对于精神病患者的救助，并不能完全依赖于所谓的市场化模式，这其中，政府具有着不可推卸的重要责任。

二、专业化社区组织缺乏

近20多年来，我国社会经历急剧变迁，社会对心理健康的需求日益增加，精神卫生事业有了较大进步。然而，从学科及专业发展来看，虽然近年来，精神卫生问题开始受到我国社会的空前关注，但是由于既往没有受到足够重视和支持，心理－行为科学长期缺位，由于受到社会经济文化发展水平的制约，作为医学分支的精神病学发展相对缓慢，水平较低；心理学作为一级学科曾经在很长时间里被取消，其社会作用相对于国外而言，在我国仍然受到一定的限制。

除了在学科专业性方面的不足之外，诸如社会工作者协会等专业化参与社区治理的社会组织，需要在拥有一定的专业从业人员和组织架构的基础上才得以建立。而这两方面正是当前心理精神专业化组织难以形成的关键。第一，从业人员少，而且缺乏规范、系统、扎实的教育培训。心理咨询治疗需要长期、正规的院校教育、继续教育及持续不断的临床督导。目前，大多数医学和心理学毕业生都不愿去心理卫生机构工作，因为除了若干个学术中心外，一般精神病院的工作学习条件、薪酬远远不如综合医院和其他专科，而除了一些发达城市以外，多数地区的综合医院也较少设有精神科或临床心理学专业科室。第二，从国家制度层面看，国家没有统一的专门管理机构和制度，专业人员无明确定位。心理学界为此进行多年努力，在劳动与社会保障部系统内争取到开设“心理咨询员”和“心理咨询师”考试的制度。但此项制度面临诸如对医疗服务部门无约束力，不能与卫生行政管理等部门接轨，从业人员不能在医疗机构工作，不能合理收费等诸多问题。这些在客观上造成了精神病患者难以得到有效的重视。

三、社会资本降低导致社会成员参与度降低

失管精神病患者问题如能得到解决，虽然应当主要依靠政府和社会组织来完成。但实际上社会成员的个体因素与现代城市社区组织团体的培养与建立，以及如何形成这类团体与政府之间的互动模式，有着密切相关的联系。社会成员的社会资本的下降导致人与社会之间的关系发生结构性变化，可以说是造成目前社区发展中各类问题中的关键因素，失管精神病患者也在其列。

1980年法国社会学家皮埃尔・布迪厄提出“社会资本”概念后,众多社会学家、政治学家和经济学家，如科尔曼、罗伯特・普特南等分别对社会资本下定义。综合来看，城市社区社会资本是城市社区内部的个人和组织在长期的内外互动中形成的,在互惠和特点规则规范下的互利关系。全球及中国范围内来看，社会成员的社会资本下降已被不少研究者所关注。罗伯特・D・普特南曾向美国社会提出了警告：生活在现代社会中的人有可能越来越孤立无援。其研究的真正意义是让人们反思当代城市社会生活会出现的问题。如果我们假定“城市社会”具有普遍的共性，那么90年代的美国城市社会生活的问题同样有可能在中国城市出现。

事实上中国城市居民的社会资本已经在破坏和丧失之中。在剧烈的社会变迁过程中，无论是信任、规范还是网络都发生了重大变化，原有的信任破坏了，新的信任尚未建立、原有的规范已经失去效力了，而新的共识性规范未能确立，原有的社会网络被打破或不再有效了，新的社会网络不能发挥效用或尚未形成。总之，社会生活中物质财富的积累在增长，但城市居民彼此愈来愈冷漠，愈来愈孤立。改革发展在城市中带来的重大变化之一，是总体性单位体制被打破。“单位”和“关系”是改革前城市居民社会资本的主要提供者，改革后，一方面不少城市居民逐渐失去了“单位”的社会资本资源。另一方面，“关系”从改革前的情感交换倾向转变为非情感交易倾向，使得城市居民对“关系”对象的信任被金钱交换所取代。由此带来的根本性问题是新的社会资本依托方式或源头又没有建立起来。居民的社会资本不可避免的丧失而又得不到补偿，社会生活的活力和城市社会的社会效率因此而受损。

伴随这一趋势，社区参与程度也随之减弱。社区发展的内源性也决定了其最终动力来自于社区居民的广泛参与，要在人口众多且高异质性和高流动性的现代城市中促进市民之间的交往并进而建立起平等交换的规范和互信，推动公共物品缔造的机会，就需要建立市民参与的网络如社会团体和社区组织等，以促进社区居民之间的合作。而在目前这样一种状况中，失管的精神病患者较之老年人、社区青少年而言，更难引起周围社区居民的主意，绝大多数人采取同情或躲闪的态度和行为，更难谈起社区自发建立市民组织针对这类群体，在政府及社会其他组织均无力的状态下，失管精神病患者同样遭遇到社会成员个体及自治组织团体的忽略，几乎完全处于被整个社会所排斥的群体。

四、结语

面临城市社区内对失管精神病患者的治理缺失，尽管部分地区，如汕头、海口等地区的政协会议已经有代表提出了有关精神病患者救助体系的议案，然而在大部分地区，政府的实际行动十分有限，相关的社会团体几乎难以形成。当前，一些城市基本上具备了借鉴国外先进经验的能力。许多国家正视社会对精神卫生服务的巨大需求，已经形成比较完备的服务体系。例如在费用支付问题上，通过提供服务可以从医疗保险、政府资助、自付费用等多渠道进行。西方国家及一些重视精神卫生的发展中国家，在其公共卫生、教育和社会事务管理体制中对精神卫生均有具体、细致的规定，有相应管理部门，有接受国家管理且自律功能强大的行业组织，使该领域有法可依，有服务社会的机会与责任，有自我发展的空间。在中国城市社区内，失管精神病患者问题迟迟难以得到解决的现象，也一定程度上折射出当前社区发展中各方的权利与义务之间难以平衡及有效协调的现状，值得进一步思考及探索。

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