民生类贴息贷款政策的沿革与实践

为了弥补信贷资源配置中广泛存在的“市场失灵”现象，改善和做实民生领域的金融支持工作，实现包容性增长，近20年来，以瞄准弱势群体为目标的民生类贴息贷款政策不断推出。从最初作为减贫手段的扶贫贴息贷款政策，到近年来的妇女小额担保贷款政策等等，这些政策切合国情、地情，是借助财政金融杠杆作用撬动信贷投放，促进民生改善的有益选择。但是，在实践发展中，贴息方式不合理、贴息管理不规范、贴息政策不连续、贴息机制不完善等问题，一定程度上削弱了民生类贴息贷款政策的执行效果。本文旨在梳理近年来民生类贴息贷款发展的脉络，理清运行机制、总结出现的问题，为下一步我们的民生类贴息贷款的完善提供参考。

民生类贴息贷款政策的界定

目前，学术界并没有对民生类贴息贷款的具体定义，本文研究的民生类贴息贷款，是指用为改善民生、促进分配公平，政府对低收入群体或小微企业从事微利项目的贷款利息在一定时期给予一定补贴的准政策性贷款。民生类贴息贷款具有灵活性、时效性、专项性和政策性的特点。其制度的设计业具有特定性，从针对的对象来看，其瞄准的扶持对象主要为贫困群体和妇女、残疾人等弱势群体，以及劳动密集型小微企业，随着相关政策的配套完善和国家对民生领域的关注力度不断加大，残疾人、退伍转业军人、回乡创业等群体也不断被纳入了统筹范围；从贷款期限来看，其贷款期限一般以1年为主，考虑到农业的特殊性，有些专项政策将期限延长至2到3年；从贷款金融来看，主要满足小额需求为主，最高上限为8万元；从贷款的程序和管理部门来看，一般此类贷款的流程均较为简便，具备条件的对象一般已经由政府先期认定，贷款也实行专项管理，设立独立台账，有的采取制定银行来管理，有的通过市场化的招投标模式来推进。

民生类贴息贷款政策盘点

近年来，国家出台的民生类贴息贷款政策主要有扶贫贴息贷款政策、下岗失业人员小额担保贷款政策、妇女小额担保贷款政策、助学贷款政策、民族贸易和民族用品生产优惠利率贷款政策、康复扶贫贷款政策等。梳理我国民生类贴息贷款政策发展历程，会发现其这样几个共同特点，即政策范围不断拓展、政策支持力度逐步加大、政策运行方式趋于市场化。

扶贫贴息政策。扶贫贴息贷款是我国最早的民生类贴息贷款政策，始于1986年，专项用于支持农村贫困人口扶贫开发工作。1992年，参照扶贫贴息贷款政策，国家又设立了康复扶贫专项贷款，主要是用于支持残疾人的专项贷款政策。2001年，为落实《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，扶贫贴息贷款管理实施办法正式出台，规定贷款由农业银行发放和管理，每年的扶贫贴息贷款计划由国务院扶贫办商财政部和农业银行确定，层层下达到各地。政府扶贫部门负责提供扶贫贷款项目，农业银行在扶贫部门提供的扶贫项目范围内选择贷款项目，按3%的优惠利率发放贴息贷款。优惠利率执行一年，优惠利率与贷款基准利率之间的利差，由财政贴息，财政部将贴息资金拨付给农业银行总行。2006年7月，国务院下发《关于深化扶贫贴息贷款管理体制改革的通知》，对扶贫贷款管理运行体制进行改革试点，将贷款分为到户贷款和项目贷款两类，改变贴息办法，下放贴息资金管理权限并扩大承办金融机构。康复扶贫贷款管理体制改革与扶贫贴息贷款同步进行，并于2011年进一步提高了贴息比例，项目贷款按年利率3%给予贴息调整为5%，到户贷款按年利率5%给予贴息调整为7%。

民贸贴息政策。民贸民品优惠利率政策自1981开始实施以来，人民银行对民族贸易和民族用品生产企业给予低息贷款，贷款对象主要是生产少数民族用品的企业流动资金和中短期设备贷款，实行自有资金、利润留成、价格补贴“三项照顾”县的商业、中药材公司等，按月息3.3‰计息。1987年将民贸民品优惠利率调整为4.2‰，比当时流动资金贷款利率优惠2.4‰，由中央财政对这项贷款利差适当予以补贴。1991年对优惠利率贷款范围有所调整，主要用于民族贸易县的商业、中药材（或医药公司）、供销社和新华书店的流动资金贷款，由人民银行对农业银行发放的民族贸易贷款按年利率2.88%给予补贴。1997年，为了使民族贸易和民族特需商品生产企业充分享受优惠利率政策，人民银行拓宽了民族贸易贷款和民族用品生产贷款的范围，统一对中国工商银行、中国农业银行的民族贸易和民族用品生产贷款实行比正常的一年期流动资金贷款利率低2.88个百分点的优惠利率政策，优惠贷款利率一律不准上浮。享受优惠利率政策的企业，其利息优惠部分的70%以上用于补充企业自有流动资金。2003年以来人民银行将中国银行、中国建设银行纳入承贷金融机构，允许原来享受优惠利率政策的民族贸易县内国有和集体所有制民贸企业改制后继续享受优惠利率政策，2005年规定对工商银行和农业银行因机构撤并而划转到农村信用社的民族贸易和民族用品生产贷款执行优惠利率政策，2009年3月1日起纳入中国农业发展银行、城市商业银行和农村信用社，2012年9月1日起纳入交通银行和招商银行，农村信用社改制后成立的农村合作银行及农村商业银行可以继续作为执行优惠利率政策的承贷金融机构。

金融支持就业政策。随着国有企业改革深入推进，为解决国企下岗失业人员再就业问题，2002年，人民银行联合三部委出台了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，规定对从事微利项目的小额担保贷款由中央财政全额贴息（展期不贴息），并规定了具体的微利项目，为下岗失业人员再就业提供金融支持。政策和管理办法随后经过几次修改不断完善，一是扩大了贷款对象范围，由原来的下岗失业人员增加到了复转军人和城镇登记失业人员；二是创新了贷款管理模式，在有条件的地区通过公开招标方式选定经办银行，市场化的运作取向开始逐步形成。2008年，人民银行联合三部委出台了《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促就业的通知》，对个人新发放的小额担保贷款利率在人民银行公布的基准利率上浮3个百分点，最高贷款额为5万元，对劳动密集型小企业贷款额度为200万元。同时，完善了担保基金的风险补偿机制，中央综合考虑各省级财政部门当年担保基金的增长和代偿情况，每年从小额担保贷款贴息资金中安排一定比例的资金实施奖补。2009年，国家在下岗失业人员小额担保贷款政策的基础上又推出了妇女小额担保贷款，对符合条件的城镇和农村妇女新发放的微利项目小额担保贷款由中央财政据实全额贴息，妇女小额担保贷款政策是下岗失业人员小额担保贷款政策的延伸，沿用下岗失业人员小额担保贷款利率，基准利率基础上浮3个百分点，并由中央财政采取全额贴息的做法。与下岗失业人员小额担保贷款政策的不同之处在于，妇女小额担保贷款的范围进一步扩大，将城乡有创业能力的妇女全部纳入，同时贷款额度由原来下岗失业担保贷款的5万元提高到了8万元，同时将贷款的审核工作由原来的人社部门调整到了妇联，有助于提高贷款的使用效率和最大限度地防范和控制风险。

民生类贴息贷款政策实践

整体来看，对于我国这样一个贫困覆盖面大、贫困程度深的国家，通过财政金融杠杆来撬动民生领域的发展，最终实现小康目标，近十几年来出台的各类民生类贴息贷款政策起到了举足轻重的作用。

贴息贷款政策覆盖的民生领域不断拓展，政策范围从小民生到大民生，与产业政策的配套协调性不断增强。贴息政策在近十几年的发展实践中，从最初以满足扶贫工作、就业需求为目标的生存信贷需求到现在的支持教育、投资生产等发展信贷需求，支持群体已经扩展到了大学生助学贷款、大学生村官、复原专业退役军人、返乡农民工、下岗失业人员再到目前的城乡妇女及符合条件的劳动密集型小微企业，而且越来越多的弱势群体正在不断被纳入其中，民生领域的覆盖面不断拓展，小民生的概念已经开始转向大民生。

贴息贷款的投放量逐年加大，贴息规模从少到多，金融机构的贷款积极性不断提高。自各类民生专项信贷贴息政策实施以来，贴息规模不断加大。以妇女小额担保贷款为例，政策实施以来，三年来全国累计发放贷款超过500亿元，同时，随着贷款激励机制的不断完善，民生领域信贷投放参与机构不断多元化，一些贴息类贷款采取招投标方式来进行，市场化运作取向不断完善。扶贫贴息贷款和康复扶贫贴息贷款原来主要由农业银行负责，2008年后，凡是符合条件金融机构均可参与。其他类民生贴息贷款参与的金融机构数由原来的农业银行、农村信用社和国家开发银行不断扩展到工商银行、建设银行、中国银行、邮政储蓄银行、招商银行、中信银行和地方性的商业银行。

贴息贷款政策的制度设计不断完善，贷款程序逐步简化，效率快速提高，强化了贷款的政策执行效果。2007年，为帮助家庭经济困难学生顺利完成学业，在积极落实国家助学贷款相关的调整政策的同时，甘肃省创新推出了生源地国家助学贷款。此项政策相比以前助学贷款政策有诸多优点：一是贷款对象为学生的家长和法定监护人；二是贷款发放范围只能针对省属及市属普通高校的甘肃籍的家庭经济困难学生发放，毕业后两年内开始还款，最长贷款期限不超过10年，由甘肃省农村信用社联合社办理，贷款贴息由地方财政负担；三是风险补偿金由各级国家助学贷款管理中心负责管理，由财政和高校各承担50%，由于完善了风险补偿机制，贷款管理更为完善。此项工作一经开展便在全省取得了良好的效果，获得了国家有关部门的肯定并在全国成为典型。

贴息方式从单一到配套化，担保方式不断创新，担保基金逐步充实。最初的贴息贷款政策主要以贴息为主，由于财力有限，担保基金、风险补偿机制还未建立，在政策的发展过程中，为确保贴息贷款的可持续发展，国家逐渐开始规定各项民生贴息政策具体到地方落实时，需由地方成立担保基金，贷款量原则上不得超过担保基金的5倍，同时，要单独建立台账管理制度，一些贴息贷款政策还完善了风险补偿机制，贴息方式的配套化程度不断提高。

贴息贷款政策的出台逐渐从中央扩大到地方，地方的积极性和自主性不断提高，支持地方经济的财政政策与货币政策黏性越来越高。在落实国家的各类民生类贴息贷款政策的同时，近几年，为了促进地方经济发展，调整和优化信贷结构，甘肃省政府也出台了许多贴息贷款政策，如双联惠农贷款的贴息政策，同时，地方也根据实际完善了贷款的风险补偿机制，在开展和完善民生信贷政策方面的自主性越来越强。民生领域的特殊性决定了财政政策与货币政策的拟合黏性较高，组合拳的必要性较为突出。中央银行通过货币政策工具引导信贷向民生领域倾斜，财政政策配套相应资金进行贴息，完善风险补偿，这种良性的互动可以合力推进民生类贴息贷款政策的执行，保证执行效果，实现分配结构的扭曲修正。

政策实践中的问题

尽管民生类贴息贷款的政策在带动民生信贷投放增长、优化信贷结构、加强货币政策和财政政策黏合度、促进和改善民生方面取得了显著的成效，但一些实践探索过程中不断出现的新问题也尤其值得关注。

贴息方式过于粗放。一是目标瞄准过于粗放。目前，专项贴息政策在瞄准对象上有人群限定和门槛要求，但在具体环节的操作层面却存在身份识别模糊，有部分地区在操作过程中存在目标对象的规定门槛过于模糊，无法准确筛选出有还款能力的对象，引发道德风险，导致风险控制难度加大。二是贴息过度。目前，很多中央财政的专项贴息贷款均采用全额贴息的方式，虽然减轻了贷款成本，但是由于完全不承担利息，也造成了部分领域、部分地方的养懒汉行为，有的甚至以此进行套利。由于全额贴息给中央造成了较重的财政负担，一些发展过快的贷款如妇女小额担保贷款因为贴息超过预算而不能及时到位，造成了发展快速增长后停滞的局面。

贴息政策的统筹度较低。目前，从中央到地方，专项的贴息政策不断出台。一方面，有些政策的出台囿于短期因素，应急性质较浓，缺乏统筹考量，再加上同类贴息政策的协调不足，导致贴息政策之间重复享受或没有享受到的现象发生，统筹度较低。另一方面，地方在出台贴息贷款政策时，没有综合考虑国家政策，引起政策重复。例如，目前国家出台的妇女小额担保贷款、甘肃出台的双联惠农贷款就存在贷款对象重复的现象，从而容易引发道德风险。

贴息政策缺乏长期制度性安排。专项贴息贷款由于存在套利空间，易出现扰乱正常的市场秩序的问题。例如，甘肃省2012年推出了省财政全额贴息的双联惠农贷款，导致农户在农村信用社的农户小额信用贷款受到很大的影响，很多农户纷纷归还原来农村信用社的贷款转向去农业银行贷双联惠农贷款，贷款量在短期内增幅较大，但是可持续性令人担忧，有可能出现地方财政跟不上发展速度导致政策无法持续，从而影响了贴息政策的稳定性和可持续性。

贴息担保基金不足严重。做实扩大担保基金规模，是做好贴息贷款工作的前提，国家出台的贴息政策一般要求地方设立担保体系，做实担保基金，并专户管理运作。但是，目前各类专项贴息的担保基金均存在不同程度的不足，以妇女小额担保贷款最为严重。由于甘肃各级财政困难，筹集担保基金的难度非常大，2009年妇女小额担保贷款业务开展以来，甘肃省贷款量在全国居于首位，发展速度较快，旺盛的贷款需求和捉襟见肘的担保基金之间矛盾突出，如2012年末，妇女小额担保贷款担保基金发放超过12倍，远超5倍的政策上限。贴息资金到位时间滞后，基层财政无力垫付，直接影响金融机构的正常贷款管理，从而引发了贷款的停滞局面。

风险补偿机制缺位。现行政策规定，贴息贷款发生逾期后，逾期贷款由担保基金代偿，之后担保机构通过各种途径再向贷款人追偿。目前只有助学贷款的风险补偿机制较为具体，规定了补偿金的承担方式、管理方式和贷款呆坏账的核销方式。但是，下岗失业人员小额担保贷款和妇女小额担保贷款等均没有明确的风险补偿机制，在贷款出现不良和问题时，谁来承担和分摊并未明确，呆坏账的核销存在难度，易引发风险。

政策宣传导向不准。由于政策宣传存在偏差，部分地区群众把贴息贷款混同为财政补助，一定程度上人为扩大了对贷款的需求，容易造成借款人还款意愿不强。同时，一些地方政府为了出政绩，行政干预过多，要求承贷银行短时间集中放款，削弱了银行自主决策权。

政策执行效果提升建议

为了民生类贴息贷款政策的可持续发展，我们必须加强政策统筹和配套机制建设，促进政策的规范、稳定运行，最大限度避免负面影响，才能实现支持民生改善和民生信贷稳健发展的双重效果，真正提升民生信贷政策绩效。

规范化贴息管理。一是在政策的运行过程中对于贷款对象的筛选应制定更清晰的准入标准，确保贷款目标的准确性，硬性约束条件应确保贷款的风险可控，从而使得贴息资金高效利用。二是坚持市场化运作为主导，加强对贴息贷款政策和稳健货币政策的宣传解释，引导相关部门统一思想认识，按照市场化原则和金融规律办事，稳步拓展、规范管理，确保把国家的惠民政策用于支持真正需要的群体。

综合统筹贴息政策。一是着重完善政策间的统筹协调。确保政策之间易衔接、不矛盾、好统筹，地方出台政策前要仔细研究国家政策，避免中央层面、中央与地方层面的各类贴息政策之间出现不协调的问题。二是应不断完善贴息资金的统筹。面对甘肃这样一个西部落后地区的实际情况，地方财力有限，民生类的贴息政策资金主要还得依靠中央财政资金。地方财政下一步应重点考虑加大各类配套资金的统筹，避免采取像洒胡椒面的做法，要优化贴息资金的使用和安排。三是逐步建立多样化的贴息方式。目前的贴息政策大部分都是全额贴息，纳入政策的对象“一刀切”，在政策的发展过程中容易产生很多风险并造成过重的财政负担。未来可以待时机成熟逐步考虑多样化贴息方式，对于贫困程度深、还款能力弱、项目利润薄的对象可以采取全额贴息减轻负担，其他的可以考虑采用固定比例贴息或者半贴息，形成风险共担、责任共负的激励机制。

进一步充实担保基金。一方面甘肃省政府财力薄弱，对转移支付依赖较强，筹集担保基金的难度大，旺盛的贷款需求和捉襟见肘的担保基金之间矛盾突出。在转移支付中应加大对甘肃担保基金的支持力度，每年按照上年贷款发放额的一定比例而不是按照新增担保基金总额的一定比例安排担保基金的风险补偿资金。特别是对西部落后地区担保基金的补充予以重点支持。另一方面，整合资金，尽快建立地方担保基金持续稳定的补充机制，财政可优化统筹各类中央的配套资金建立资金池和基金池，提高资金的使用效率，用于支持担保基金的发展。同时，对于担保基金的杠杆率仍需控制在5倍，避免金融风险的发生。

加快完善风险补偿机制。民生类贴息贷款由于受贷群体特殊，贷款的还款存在很多风险，因此对于承贷银行，地方政府可从财政存款、公司业务及税收优惠等方面给予相应的倾斜。这样不仅可以吸引更多商业银行开展贴息贷款业务，提高金融机构的积极性，也能帮助银行实现财务可持续。同时，我们目前的贴息政策很多都未明确贷款损失分摊机制，对于不良贷款事后处理会产生很多问题，应尽快制定呆坏账核销办法，完善贷款损失的分担主体和损失分摊机制。