国土资源科学论文

一、国土资源科学开发利用与管理对经济社会发展具有重要支撑保障作用

1．大力推进海洋资源综合开发，有利于拓展国民经济发展空间。

目前，我国对外贸易运输量的90%是通过海上运输完成的，海洋为我国开放型经济持续快速发展提供了重要支撑。2013年，全国海洋经济生产总值达5.4万亿元，占国内生产总值近10%，海洋经济在国民经济中的地位日趋重要。同时，随着科学技术的迅速发展和我国海洋综合开发能力的持续提升，海洋作为巨大而丰富的资源宝库，在食物、能源、矿产、水、空间等战略资源保障方面，可为国民经济和社会发展提供持久的资源保障。

2．坚持加强规划、宏观引领与综合管控，有利于科学优化国土空间开发格局。

围绕实施区域发展总体战略和主体功能区战略，近年来，国家出台了一系列区域规划与政策，实施了主体功能区规划、土地利用总体规划、矿产资源规划、海洋经济发展规划、海洋功能区划等；研究制订了全国国土规划纲要；启动了全国海洋经济发展试点工作。同时，不断加强战略规划对国土开发利用的宏观引领与综合管控作用，明确了科学开发国土空间的远景蓝图和行动纲领，推动形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津冀等集聚区域和沿海、沿江、沿首都经济圈及主要交通干线的开发轴带以及我国北部、东部、南部3个海洋经济圈，为科学高效开发利用国土确立了基本框架。

3．着力推进制度创新与依法行政，有利于构建国土资源科学开发管理的长效机制。

坚持实施最严格的国土管理制度，加强土地利用和围填海计划的管理。实施禁止用地项目目录，推动产业结构优化升级和节约集约用地。健全建设项目用地、用海预审制度，促进落实用途管制，进一步加强与产业政策的协同配合。加大土地督察与执法力度，有效促进耕地保护制度落实、保障国家土地供应政策规范执行、维护国家土地收益和被征地农民权益、规范地方政府土地利用和管理行为，以及强化实行土地问责制。建立并严格执行海域利用环境影响评价制度和海洋环境责任追究制度，探索建立海洋污染损害赔偿机制。这些制度对规范国土资源开发利用管理、创新综合管理体制机制发挥了积极作用。

二、当前国土资源开发利用面临的主要问题

1．资源禀赋约束明显。

我国人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的48%、14%、33%和25%，煤、石油、铁矿石和铜等主要矿产资源人均占有量相当于世界平均水平的67%、6%、50%和5%。同时，随着世界政治经济格局的深刻变化和全球资源竞争日趋激烈，统筹利用国外资源的不确定性和难度也在不断加大。

2．资源利用较为粗放。

近年来，随着经济社会持续较快发展，我国资源消费需求增长势头强劲，且利用方式较为粗放。目前，单位国内生产总值用水量和能耗，分别是世界平均水平的3.3倍和2.5倍，人均城镇建设用地面积和农村居民点用地面积也超过了国家标准的上限，现行土地征收及依赖土地筹资推进建设发展的模式所引发的潜在经济社会风险不可低估。矿产资源总回收率、共伴生矿产资源综合利用率分别只有35%和40%左右，与发达国家相比有较大差距。

3．生态环境问题突出。

受所处发展阶段和传统发展方式的制约，部分地区生态环境质量随着国土资源的持续开发利用而有所下降，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区复合型大气污染严重，雾霾现象突出，部分地区森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化、海域污染等问题突出，生物多样性锐减，生态系统功能退化。

4．陆海开发缺乏统筹。

沿海局部地区开局与海洋资源环境不相适应，海洋生态环境问题日益凸显。渤海作为我国石油资源富集区和海上运输的大通道，钢铁、石化等重化工业向渤海沿岸地区集聚的态势已经形成，在一定程度上增加了突发污染事件的风险，对海洋生态环境形成高压态势。此外，相关流域和海域亦尚未建立起有效的污染联动防治机制。

三、相关政策建议

1．夯实基础，建立科学权威的国土资源环境数据底账。

加强各类调查或普查成果信息整合和综合评价应用，避免相关信息的部门化乃至破碎化。梳理既有各类专项调查成果，为系统开展资源环境基础调查评价及科学开发利用与深化管理提供决策支撑。充分整合利用各类资源环境监测系统，配备以必要的遥感普查、典型调查等综合技术手段，重点开展国土资源环境动态监测，及时掌握国土资源环境开发利用情况。

2．立足全球，加强国土资源开发利用顶层设计。

在摸清资源环境底数的基础上，坚持全球视野、陆海统筹，统一谋划国土资源可持续开发利用。通过技术创新与管理创新，全面优化资源开发利用方式与区域布局，着力构建以沿海、沿江和沿重要综合交通运输通道为骨架的国土高效开发格局；以资源环境承载能力为基础的国土优化发展格局；以现实基础和比较优势为支撑的产业优化发展格局。切实提高有限资源环境的利用效率与安全保障水平。通过渠道创新和方式创新，促进沿海、内陆、沿边开放优势互补，着力提升对外开放层次和水平，构建全方位对外开放格局，全面推进互惠合作。

3．谋划长远，健全国土资源开发利用管理制度体系。

推进修改完善《土地管理法》和研究制定《海洋基本法》等相关立法工作，推进管理体制改革与制度创新，健全国土资源资产管理与监管体制机制，强化国土资源调查评价、统筹规划、科学利用、有效保护和严格监管。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的总体方向，始终坚持有效保障合理权益、提高资源利用效率的基本原则，改革和完善以土地用途管制、耕地占补平衡、节约用地、土地有偿使用、土地征收和土地增值收益分配制度为主要内容的城乡土地管理制度体系，建立资源环境承载能力监测预警机制，建立涵盖存量和增量的全口径土地利用年度计划管理制度，建立矿产资源节约与综合利用调查和监测评价制度，完善统一行使所有国土空间用途管制职责的监管体制，逐步建立完善适合我国国情的海洋综合管理体制，同步健全相应的财税金融制度体系，强化财税制度节约资源、保护环境的功能，探索设立不动产税、土地闲置税等税种，建立健全更加有利于土地资源优化配置和节约集约利用的土地税制，加快资源税改革进程，健全矿产资源开发收益分配机制，建立土地使用权抵押融资备案和风险评估预警制度，促进国土资源可持续开发利用。

4．务求实效，创新国土资源开发利用管理手段。

开展国土资源调查和确权登记，为有效维护其所有者和使用者的合法权益提供基础保障。研究把握规划计划管理与宏观调控的互动机理，建立健全空间规划体系，明确空间规划的类型、层级和定位，构建合理、协调、完善的空间规划体系，充分发挥各级各类规划对土地和海域资源利用的整体管控作用，科学划定生产、生活、生态空间开发管制界限，严格土地利用计划和围填海计划管理，落实用途管制制度，提高国土资源利用效率。严格执行并不断完善禁止用地项目目录，加强建设项目节约集约用地评价，实行差别化供地政策。严格规范征地管理，坚决制止和纠正违法违规征地行为，完善征地程序和争议解决机制。建立最低勘查投入和矿业权使用费动态调整机制，实行矿产资源补偿费浮动费率制度，推进费用征收与储量消耗挂钩。建立健全各级党委政府国土开发利用与管理的目标责任制，推动建立部门联动工作与共同考核机制，切实提高国土资源可持续开发利用与科学管理水平。

作者：庄立 刘洋 单位：北京师范大学国家发展改革委地区司