房产登记审查标准的分析与完善建议

摘 要：本文主要分析了当前我国房屋登记的性质以及审查形式，总结了在实务中因登记缺乏标准和操作性规范而引发的问题，并结合当前实际，提出了审查标准明确化的建议，以保障登记机构正确履行审查职能，最后探讨了登记错误的救济问题，希望本文对登记审查的困境解决有所裨益。

关键词：房产登记；形式审查；实质审查

一、我国登记审查模式之探析

（一）房屋登记实行形式审查的依据

形式审查是当事人提出申请，登记机关只要审查其手续是否完备，材料是否齐全，如果材料形式上符合法律程序，即准予登记，而不审查当事人提供的申报材料内容是否属实等。

形式审查能保障登记效率。形式审查只审查要件的合法性，故登记机关工作量小，还可提高登记效率，而实质审查还会加重登记机关的责任，很难达到《办法》要求的工作时限，很可能使物权得不到及时公示。

司法与行政各司其职的需要。从法院审判制度的设置和法院人员的配备来看，只有法院才有能力、有条件对不动产登记背后的法律关系是否合法进行审查。而登记机构无相应的审查能力，无法审查物权变动的真实原因。①我国缺乏实质审查的“土壤”。德国在实行实质审查中，引入了债权行为与物权行为区分，并且物权行为无因性的制度，公证机关负责对债权行为真实性的审查。我国目前缺少前置的公证程序，也缺少专业的登记人员，对登记人员并未实行准入资格考试，审查人员多是聘用制的社会人员，并未经过专业的职业培训，依靠他们发现登记背后法律关系真实性也不符合经济效率原则。

（二）房屋登记实质审查的依据

实质审查是指登记机关不仅审查必须具备的形式要件，还要审查申报材料内容的真实性、权力变动的原因与事实是否相符。

从房屋登记的法律效力分析。登记直接决定相关权利人的权利形态，因此登记机构对真实权利人合法权益的保护应当具有较高的注意义务。登记具有公示、公信力，登记的权利必须和真实的权利相一致，而实质审查是保证登记权利与真实权利一致性的有效手段，市场基于对登记公信力的信赖，才能从事相关房屋买卖交易。

不动产登记表现为国家出面确认私权利，非常类似于确认之诉，即都是对权利的确认，权利经过确认之后就产生排斥他人的效果。法院关于民事诉讼的审查是实质审查，因此登记机构对登记申请的审查也应当是实质审查。

（三）笔者对审查模式之建议

笔者认为房屋登记是一种独立的行政行为，不应过度强调其行政属性，而忽略了其私权属性。②因此房产登记不宜认定为行政确认行为。其并不直接处分相对人的权益，而只是对平等主体之间不动产物权变动情况的一种程序性公示行为，公权力的介入必须受到私法自治的制约。因此笔者认为，我国当前宜实行形式审查为主导，实质审查为例外的模式，提高登记审查的可操作性，有利于减少登记审查中的混乱问题。

二、审查标准不清引发的法律问题

（一）不利于培养登记机关的公信力

登记机构审查标准缺乏规范，出现登记错误的问题，往往陷入行政纠纷及行政赔偿等问题。而且登记机构及登记人员登记错误造成当事人损失的，还往往要承担一定的法律责任，构成渎职犯罪等，相关责任人员被判处刑罚的风险较高。而且房屋登记申请虽然经过行政机关的审查，符合法定形式，但是案件一旦进入司法审查，两者采取的标准往往不一，导致行政机关登记被撤销的情况时有发生，政府的公信力会受到外界的质疑。

（二）与善意第三人制度的冲突

有些需要进行实质审查的登记，且涉及第三人权利的，出现登记错误而提起行政诉讼后，法院采用实质审查标准又会使行政诉讼陷入确定真正权利人、解决房屋归属之中，行政诉讼实质上行使了民事诉讼的职能。并且，行政诉讼对民事争议进行处理，不仅超越了自身的审判权限，而且由于行政诉讼中缺少民事诉讼的举证、辩论等诉讼程序，其直接对民事争议进行处理，也不满足程序的正当性。许多房屋登记行政诉讼实质上是基于民事争议产生的，是民事纠纷，当事人基于各种考虑如诉费、举证负担或者急于撤销登记等心理，使行政诉讼演变为当事人不当的诉讼手段。即使行政诉讼撤销了被诉登记行为，其结果对民事争议的解决没有任何实际意义，通过行政诉讼去撤销登记，根本就不能在实体上解决争议房屋的归属，徒增当事人讼累，也浪费了司法资源，造成审判分工的混乱。当然，对于明显需要进行形式审查就可以避免登记错误地情况，且无涉第三人的案件，适宜采用行政诉讼来解决。

行政诉讼对民事争议的妥善解决造成一定障碍。按照目前的行政审判标准，如果卖房人提交虚假材料或者卖房人实际与他人还有民事争议，都有可能导致房产证被撤销。《物权法》规定了不动产的善意取得制度，善意取得的要件之一是当事人已经进行了房屋所有权的登记，而房产登记一旦被行政诉讼撤销，购房人如果想通过民事诉讼确认自己是善意第三人就缺少证据，从而给民事纠纷的解决设置了障碍，也使得善意第三人制度的落空，民事案件的审理更加复杂，也不能体现对真正权利人的实质公平。

（三）错误登记的赔偿

不动产登记制度模式与登记赔偿责任之间也存在着密切的联系，登记模式影响了登记赔偿责任的划分。《物权法》和《房屋登记办法》，对于登记机关如何承担赔偿责任都没有明确界定。真正权利人向登记机构主张赔偿责任，登记机构在承担赔偿责任后是否可以再对登记工作人员进行追偿，被追偿后的登记工作人员是否有权利再向登记申请人追偿，这些成为化解登记风险的重要难题。审查形式也密切关系登记风险的救济问题，合理的审查方式会对风险的救济工作产生重要影响。例如：实质主义登记对登记赔偿责任的影响，在实质审查的登记情况下，登记人员要承担高度的注意义务，加之我国登记人员的非专业性，在这种情况下，如果出现错误登记，即使有国家赔偿，相关责任人员也要承担行政处罚或者受到登记机关的追偿，这样就会使登记人员个人承担不合理的法律责任，在登记人员外内部形成“寒蝉效应”，对登记材料的进行超越合理或合法限度的审查，不利于整个登记效率的提高，对私权也是一种不当干预。如下案例：某老人去世后，其子女按照遗嘱继承了房屋所有权，到登记机关变更登记的时候，登记机关要求申请人证明该老人不存在私生子女，这样的过分要求确实是增加了当事人不合理的申请负担。因此，登记机构即使在某些方面进行实质审查，也应保障其合理限度，但在过高的赔偿责任机制下，其也是无奈之举。

三、回归房地产登记本源的建议

（一）明确登记机关的审查要求

一是对申请人的审查要求。登记审查要保证申请主体真实性、适格性。二是遵守合理限度原则，防止侵犯私权。登记机构能够证明当事人的申请资料符合法定形式即可，在缺少法律明确规定的情况下，对物权原因行为的实质审查应有所限制。其次，要经过公告异议程序。登记异议成立的，应中止或暂缓登记，无异议的才予以登记，这可以有效防止虚假申请导致的登记错误。再者，可以适当引入公证程序，提高申请人与相关事项的真实程度，分解登记机关的审查风险。为减少审查的压力，缓解审查模式之争，有必要将公证程序作为登记的前置程序。

（二）善意第三人之诉讼保护

如果对登记机关规定的是形式审查，登记机关尽到了形式审查的义务，但由于申请人的原因导致登记错误，应该提起民事诉讼而非行政诉讼。对于审查失误的登记，且并不涉及到第三人利益，可直接通过行政诉讼途径解决，有利于追究相关责任人的行政职责，督促其认真履行职责。而对于涉及第三人权益的，会影响房屋权利发生变动的登记纠纷，当事人以欠缺实质审查为由提出行政诉讼，则欠缺合理性，因为这类案件实质为民事法律关系所引发的纠纷，宜通过民事诉讼解决，也有利于解决善意第三人问题，因为行政诉讼并不处理当事人之间的实体权利问题，以行政诉讼撤销登记后，还需以民事诉讼界定权利归属。通过民诉来解决登记权属纠纷的案件，可以凭借法院的判决书等去登记机关进行变更登记，无需以行政诉讼去撤销登记。虽然登记的权利具有推定力，但该推定系权利的推定而非事实的推定，而非对房屋权属的最终界定。人民法院、仲裁委员会的生效法律文书确定的房屋权利归属或者权利内容与房屋登记簿记载的权利状况不一致的，房屋登记机构应当按照当事人的申请或者有关法律文书，办理相应的登记。

（三）登记错误的救济

第一，可以创立房屋登记赔偿基金，降低登记工作人员的赔偿压力。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》确定该赔偿责任属于行政赔偿，这种登记错误地救济模式有一定的局限性。房屋登记机构为国家行政机构，房屋登记行为属于登记机关履行职责的行为，登记机构承担国家赔偿责任也无可厚非，但从公平的角度看，国家赔偿责任就有失公平，因为国家赔偿的资金来自于全体纳税人，意味着全体纳税人要为个人的登记错误而承担风险，不利于国家资金的合理使用以及对登记机构的审查监管。因此，对于不动产登记错误产生的赔偿，不适宜适用国家赔偿，而应当由不动产登记赔偿基金来支付。③第二，建立登记风险分担机制。一方面包含了关于登记机关和登记申请人之间的责任分担问题：如果是申请人的原因导致登记错误，应当减轻甚至免除登记机关的责任。抵押权登记中对抵押人的真实性应由抵押双方共同负责，实践中大量的抵押权人都是银行，其相对于一般自然人更有能力保证自己提交证明材料的真实性。因此，登记机构在受理抵押申请时，应告知抵押权人不但应对其自身的真实性负责，更应对抵押人的真实性负责。另一方面包含了登记机关和其他机构之间的责任分担问题：一些特殊的权利变动证明，如法院、仲裁生效法律文书是对相关民事纠纷的终局判决，公证文书，相关政府部门或经登记机构认可的资质机构提供的证明等，这些材料对相关事项具有较高的证明力，登记机构也没有能力对其证明的事项进行实质审查，对于这些部门开具的证明材料，登记机构只要确认其符合法定形式就可以了，其内容合法性问题应有原出具机构承担，相应地，出现登记错误时，其也应承担相应地赔偿义务，不能仅有登记机关去承担赔偿责任。第三，登记机关也可以建立登记人员责任赔偿保险机制。不论是形式主义审查还是实质主义审查，其都具有较大的风险性，因此对风险的事先防范很有必要，对登记机关和公务员实行责任保险，在登记行为出现审查错误时，可以弥补对真正权利人利益所造成的损害。

（作者单位：天津师范大学法学院）

指导老师：尚海涛，天津师范大学法学院

注解：

① 王旭军.不动产登记司法审查[M].法律出版社，2010：61.

② 于海涌.论不动产登记[M].法律出版社，2007：53.

③ 赵笛秋.不动产登记错误的责任机制[J].改革与探讨，2008：34.

参考文献：

[1] 程啸.论未来我国不动产登记法的基本原则[J].中国房地产，2010（8）.

[2] 赵笛秋.不动产登记错误的责任机制[J].改革与探讨，2008.

[3] 金绍达.房屋登记中的三个具体问题[J].中国房地产，2015（16）.

[4] 王旭军.不动产登记司法审查[M].法律出版社，2010.

[5] 于海涌.论不动产登记[M].法律出版社，2007.