韩国对中国特定产品的过渡性保障机制

经过十五年的复关及入世谈判,中国终于在2001年12月11日成为世贸组织(WTO)第一百四十三个成员。

在中国入世谈判过程中,美国等WTO成员担忧中国入世后出口可能会大量增加,因此提出保留专门针对中国产品采取歧视性保障的权利,这一保留最终体现在了中国的《入世议定书》中,其第十六条规定了关于特定产品过渡性保障机制。《中国加入工作组报告书》对于《入世议定书》中的特别保障措施条款的适用做出了一些更详细的规定。

中国《入世议定书》第十六条规定如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时,其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱,则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商,以期寻求双方满意的解决办法,如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后六十天内达成协议,则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内,对此类产品撤销减让或限制进口。

不仅如此,该条还规定如一WTO成员认为这种保障措施或根据双边协商达成的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移,则该成员可请求与中国和/或有关WTO成员进行磋商。如此类磋商未能在作出通知后六十天内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议,则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内,有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。

作为仅适用于中国的机制,对中国特定产品的过渡性保障机制在采用市场扰乱和贸易转移的概念、调查时的审查内容、提前磋商、中国能采取的报复措施等方面跟WTO《保障措施协定》具有较大的差异。

随着中国正式成为WTO成员,包括韩国、日本、美国、欧盟、加拿大、印度等国家纷纷制定或修订相关的国内法令,以备将来在必要时,可采取这种特别保障措施。韩国是在中国正式入世当日,以贸易委员会告示第2001-4号公布了“关于对中国特别保障措施运营的规定”,并于当日开始施行。

此后,韩国相继于2002年12月18日、2002年12月30日、2003年9月29日、2003年12月30日、2004年1月20日、2004年10月21日对《关税法》2)、《关税法施行令》3)、《对外贸易法》4)、《对外贸易法施行令》5)、《关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律》6)、《关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令》7)8)的相关部分作出修订。

Ⅰ.过渡性保障措施概述

中国《入世议定书》第十六条、《中国加入工作组报告书》245-250段规定了过渡性保障措施,该措施的适用应在中国入世后十二年终止。9)

一、适用条件

过渡性保障措施以原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时,其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱为发动条件。10)

对中国特别保障措施为了防止间接出口,引进了贸易转移作为另外一个发动条件。即如一WTO成员认为另外一个WTO成员以市场扰乱为由采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移,则该成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内,有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。11)

《保障措施协定》第二条第二款明确规定:“保障措施应针对一正在进口的产品实施,而不考虑其来源”。这明确指出了保障措施应遵循最惠国待遇原则或不歧视原则,即不分产品的来源,对所有国家一视同仁的实施保障措施。《入世议定书》第十六条第一款却规定:“如原产于中国的产品…”意味着任何一个WTO成员都可以专门针对中国产品,有选择性的采取保障措施,从而有权背离《保障措施协定》所规定的“非选择性”。

并且《入世议定书》第十六条第八款增加了贸易转移条款,意味着中国不但要对出口产品给特定成员造成的市场扰乱负责,而且还要对该成员实施保障措施后产生的贸易转移负责。如果有一个WTO成员对某项产品采取保障措施,则可能导致其他WTO成员竞相效仿。

二、审查因素

对中国特别保障措施以中国产品的进口增长、市场扰乱、进口和市场扰乱之间的因果关系为一个发动条件。《入世议定书》第十六条规定市场扰乱应在下列情况下存在:一项产品的进口快速增长,无论是绝对增长还是相对增长,从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。12) 这里使用的“实质损害”概念在字面上与《反倾销协定》中所使用的实质损害或实质损害威胁相同。而针对不公平贸易的《反倾销协定》中实质损害的概念所要求的损害程度比针对公平贸易的《保障措施协定》中严重损害的概念所要求的损害程度要低。因此,我们不难推出:特别保障措施所要求的损害程度应当比保障措施所要求的损害程度低。

并且按照贸易转移采取的保障措施不需要证明对进口国相关产业造成的“实质损害”,无疑使针对中国的保障措施标准进一步降低。

在认定是否存在市场扰乱时,包括是否存在快速增长的进口产品,无论是绝对增长还是相对增长,与对国内产业的任何实质损害或实质损害威胁之间的因果关系时,受影响的WTO成员应考虑客观因素,包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。13)

而根据《保障措施协定》,在确定增加的进口是否对一国内产业已经或正在威胁造成严重损害的调查中,主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素,特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量,增加的进口所占国内市场的份额,以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损及就业的变化。14)

如此比较,在审查因素方面对中国特别保障措施比一般保障措施少得多,也容易得多。

在确定为防止或补救市场扰乱的行动是否造成或威胁造成重大贸易转移时应适用客观标准,需审查的因素包括:(ⅰ) 进口至WTO进口成员的中国产品市场份额的实际或迫近增长;(ⅱ) 中国或其他WTO成员拟议采取行动的性质或程度;(ⅲ) 由于采取或拟议中的行动造成的来自中国的进口产品的实际或迫近增长;(ⅳ)有关产品在该WTO进口成员市场中的供求关系;(ⅴ) 来自中国的产品对于根据议定书实施特别保障措施的一个或多个WTO成员和对于WTO进口成员的出口程度。15)

三、提前磋商

按过渡性保障措施的规定,在对中国产品采取特别保障措施前,受中国产品影响的WTO成员可请求与中国进行磋商,以期寻求双方满意的解决办法,包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。如在这些双边磋商过程中,双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动,则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后六十天内达成协议,则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内,对此类产品撤销减让或限制进口。16)

同样,如一WTO成员认为按过渡性保障措施的规定采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移,则该成员可请求与中国和/或有关WTO成员进行磋商,此类磋商应在向保障措施委员会作出通知后30天内举行。如此类磋商未能在作出通知后六十天内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议,则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内,有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。17)

从某种程度上说,《保障措施协定》正是为了规范GATT1994第十九条的适用并消除WTO成员之间的“灰色区域”安排而制定的。《保障措施协定》第十一条是专门规范“灰色区”行为的条款,该条第一款(b)项规定:成员不得在出口或进口方面寻求、采取或维持任何自愿出口限制、有序销售安排或任何其他类似措施。这些措施包括单个成员采取的措施以及根据两个或两个以上成员达成的协议、安排和谅解所采取的措施。

而按《入世议定书》的规定,如果中国同意其出口是造成市场扰乱的重要原因,中国应采取诸如自动出口限制等措施以防止或补救此种市场扰乱。即使未经过争端解决机构的争端解决程序,中国也有义务采取自动限制出口等措施。

可以说在一般保障措施18)上所说的提前磋商较对中国特别保障措施上所说的提前磋商而言补偿性质较强。19)

四、措施内容及期限

《入世议定书》规定,作为补救措施,WTO成员有权在防止或补救市场扰乱所必需的限度内,对相关产品撤销减让或限制进口。20) 为处理重大贸易转移而采取的措施将在所涉一个或多个WTO成员对来自中国的进口产品采取的措施终止后不迟于三十天终止。21) 而除有正当理由外,不得在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查。22)

在保障措施的实施形式方面,《保障措施协定》作出了具体的规定:如果使用数量限制,除非提出明确的正当理由表明为防止或补救严重损害而有必要采用不同的水平,该措施不得导致进口量减少至低于最近一段时间的水平,该水平应为可获得统计数据的、最近三个代表性年份的平均进口量;如果保障措施的预计实施期限超过一年,则应按固定时间间隔逐渐放宽该措施。这两项规定反映了补救损害和便利调整的基本原则。在这方面,《入世议定书》特别保障条款并无类似的规定。因此,如果严格解释《入世议定书》,WTO成员并无义务维持最近一段时间的进口水平或逐渐放宽其所采取的特保措施。

就救济措施期限而言,过渡性保障措施仅规定‘防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内’采取措施,而并未具体规定期限。对于延长,也仅规定‘该措施的适用期可以延长,只要该WTO进口成员主管机关确定仍有必要采取行动以防止或补救市场扰乱’,而并未具体规定期限。这些同一般保障措施的最初实施期不得超过四年,即使包括任何临时措施的实施期、最初实施期及任何延长,也不得超过八年23)的规定不同。

《中国加入工作组报告书》246(g)段规定的“除有正当理由外,不得在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查”的内容只是限制其他WTO成员进行调查的时间,避免其在前一次调查中没有发现市场扰乱而在短时间内再次进行调查。但是,这一条款对于采取特保措施的时间间隔并没有规定。

五、临时措施

《入世议定书》规定,在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下,受影响的WTO成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定,采取临时保障措施。临时措施的期限不得超过200天。24)

六、报复措施

《入世议定书》规定,如一措施是由于进口水平的相对增长而采取的,而且如该项措施持续有效的期限超过二年,则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。但是,如一措施是由于进口的绝对增长而采取的,而且如该措施持续有效的期限超过三年,则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。25)

根据《保障措施协定》的规定,如磋商未能在三十天内达成协议,则受影响的出口成员有权在不迟于该保障措施实施后九十天,并在货物贸易理事会收到此中止的书面通知日起三十天期满后,对实施保障措施成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或其他义务,只要货物贸易理事会对此中止不持异议。26)

相比而言,对基于相对增长采取的特别保障措施,中国有权在实施二年后采取报复措施,对基于绝对增长采取的特别保障措施或保障措施,中国和WTO成员均有权在实施三年后采取报复措施。无疑剥夺了在基于相对增长下中国作为一般WTO成员所能立即进行报复的权利。

《保障措施协定》的第九条具体规定了对发展中国家成员的优惠待遇:第一款规定:对于来自发展中国家成员的产品,只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%,即不得对该产品实施保障措施,但是进口份额不超过3%的发展中国家成员份额总计不得超过有关产产品总井口的9%。第二款规定:一发展中国家成员有权将一保障措施的实施期(八年)再延长二年。但根据《入世议定书》的规定,WTO成员可以只针对中国产品采取保障措施,而不管中国出口的产品是否在该成员国进口产品中占3%以上,这几乎完全剥夺了中国享受发展中国家特殊待遇的机会。

Ⅱ.韩国对特别保障措施制定或修订相关法令的概况及其实施机构

目前,在韩国跟特别保障措施相关的法令共有七部,即对外贸易法及其施行令、关税法及其施行令、关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律及其施行令、关于对中国特别保障措施运营的规定等。

而跟特别保障措施的运营相关的机关共有三个,即贸易委员会、财政经济部和产业资源部。其中,由产业资源部内设机构——贸易委员会主管调查事项,并作出裁决。如果贸易委员会经调查认为应采取特别保障措施,将向产业资源部长官或财政经济部长官建议采取特别保障措施,而最终措施将由产业资源部长官或财政经济部长官发动。其中,以提高关税的方式采取的特别保障措施,由财政经济部长官决定,而以限制进口数量的方式采取的特别保障措施,由产业资源部长官决定。按规定,自2013年12月10日起韩国不得再对中国产品采取特别保障措施。27)

作为调查主管的贸易委员会由委员长一人和委员八人组成,其中一名委员为常任,而且常任委员由公务员担任。28) 而委员长则是非常任,他代表委员会统辖委员会的业务,当委员长因事故无法履行其职务时,由常任委员其职务。29)

贸易委员会下设贸易调查室,而贸易调查室又下设调查综合课、产业损害调查课、价格调查课及进出口调查课。30) 其中,产业损害调查申请由调查综合课接收,31) 而产业损害调查课则分管是否因外国产品的进口增长而导致国内产业损害的决定相关事项和随后的调查、裁决、救济措施、对救济措施的再检讨及再审相关事项。32)

Ⅲ.对韩国特别保障机制的分析

一、特别保障措施的调查

(一)调查申请资格

当以原产于中国的产品在进口至韩国时,其增长的数量对生产同类产品或直接竞争产品的韩国国内市场造成或威胁造成市场扰乱或另外一个WTO成员以市场扰乱为由采取的救济或防止措施造成进入韩国市场的重大贸易转移的,对生产该产品的国内产业具有利害关系者或主管该国内产业的相关中央行政机关长官可向贸易委员会申请进行特别保障措施调查。33)

(二)调查申请资料

申请进行对中国特别保障措施调查的申请人应将记载下列各项内容的申请书及能够证明这些内容的材料一并提交给贸易委员会:第一、该产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称;该产品的出口国、出口商、进口国、进口商、进口实绩(产品量和金额)和预计进口量;韩国国内同类产品或直接竞争产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称;该国内产业的国际竞争力现状和前景;要对申请书上所记载的内容及证明材料采取保密措施的理由(如认为有必要)。第二、该产品的进口符合市场扰乱或贸易转移的理由(包括价格、市场占有率、供求等)。

如果以发生重大贸易转移为由提出申请的,还应提交中国或其他WTO成员所采取或拟议采取的特别保障措施内容。34)

(三)调查开始

贸易委员会在收到调查申请后,应在申请日起三十天内决定是否进行调查。35)

贸易委员会在下列情况下,决定不进行调查:第一、调查申请人不对该国内产业具有利害关系或不是主管该国内产业的相关中央行政机关长官;第二、经过对申请书及证明材料的审查,认为该产品不是导致市场扰乱或贸易转移的原因;第三、进行调查前,采取特别保障措施已丧失其必要性;第四、在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查(包括做出不予调查的决定或作出采取特别保障措施裁决),但是,如果该产品的进口增长与否、该产品的进口对韩国国内同类产品或直接竞争产品价格产生的影响、该产品的进口增长对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业产生的影响发生变化,或相关中央行政机关长官认为确保履行同中国达成的协议有困难而予以申请的除外。36)

在调查进行之后,如出现下列情况,贸易委员会应终止调查:第一、调查申请人以贸易条件的变动或同被调查出口商达成协议等为由撤回调查申请;第二、相关中央行政机关长官以同中国达成旨在防止或救济市场扰乱或贸易转移等的协议为由建议中止调查。37)

(四)调查期限

对于因中国特定产品的进口增长而导致韩国国内市场扰乱、贸易转移、阻碍交易发展等事实进行的调查期原则上定为三年以上。38)

贸易委员会决定进行调查的,应在调查开始之日起四个月内决定该国内产业或国内市场是否符合采取措施的条件。但,如该调查内容复杂或调查申请人提出正当理由申请延长该期限的,可在二个月的范围内延长调查期限。39)

(五)调查方法

贸易委员会可采用调查问卷、实地核查、召开听证会和当事人会议等方法进行调查。

首先,贸易委员会认为有必要的,可通过向申请人、被申请人或其他利害关系人发放调查问卷的方式进行调查。40) 此时,应给予至少三十天以上的答卷期限,如利害关系人提出正当理由要求延长的,可予以延长。41)

其次,贸易委员会认为为确认国内生产者、出口商、进口商、消费者、流通业者、国外供应商等的生产、销售设施和资料,交易对象国对韩国的出口增长可能性,被调查产业现状及前景等有必要的,可以派调查团到现场进行调查。但,对国外供应商及国外产业进行的实地核查要提前跟被调查人达成协议并通报该国,如没有反对意见才能进行。42) 如果要在向国外供应商及国外产业派遣的调查团成员中包括非公务员,要向该国及相关被调查人通报。43) 贸易委员会就组成调查团的事宜向相关部门和人员提出协助请求的,应以记载有调查目的、主要内容及日程等内容的书面方式提出。44)

此外,贸易委员会也可以就该调查召开听证会、45) 当事人会议。46) 召开当事人会议的,贸易委员会要对在当事人会议中提示的材料等进行保管和管理,如申请人、被申请人或利害关系人请求阅览或复印,除非有营业秘密,应予许可。47)

申请人、被申请人或利害关系人可以口头形式提出证据,但,应在随后的一周内向贸易委员会以书面形式提出才会被作为考虑对象。48) 利害关系人可在调查期间内随时向贸易委员会就是否存在市场扰乱或贸易转移、救济方案陈述意见或提出书面意见。49)

申请人、被申请人或利害关系人认为必要的,可就贸易委员会的调查事项委托人,此时,应向贸易委员会提交证明关系的证明文件及明确的权限。50)

为了向贸易委员会提出而准备的材料应为韩文或英文。但,如用英文准备的材料在解释上存在困难,贸易委员会可要求就该部分提供韩文翻译。51) 调查申请人、被申请人或利害关系人在产业损害调查过程中做陈述时,应使用韩国语,但外国人亲自参加时,可通过翻译做陈述。52)

二、采取特别保障措施的条件

要对中国产品采取特别保障措施,应证明中国产品的进口增长导致韩国国内市场扰乱或因其他WTO成员对中国产品发动的特别保障措施导致该产品对韩国市场的贸易转移。

(一)进口增长

“进口增长”是指一定期间内原产于中国的某种产品进口量发生绝对增长或较韩国国内生产相对增长。53)

(二)国内产业

“国内产业”是指生产与特定进口产品属同类产品或直接竞争产品的全体国内生产者或在国内生产总量中占有相当部分的国内生产者集团。如国内生产者兼营进口的,仅指国内生产部分。当国内生产者除生产与特定进口产品属同类产品或直接竞争产品外,还生产其他产品的,仅指生产同类产品或直接竞争产品的那一部分。

“与该国内产业有利害关系的人”是指符合下列各项条件之一的人:第一、占该产品国内生产总量百分之二十以上的生产者或生产者团体;第二、占该产品国内生产者总数百分之二十以上的生产者团体,但涉及农、林、水产业时,指由五人以上的该产品生产者组成的团体;第三、该产品的国内生产者经各产业劳动组合或主管该产业的相关中央行政机关长官许可设立的协会、组合。但,满足这些条件的生产者以影响国内市场中竞争的程度进口该产品时,可排除在外。54)

(三)市场扰乱

“国内市场造成或威胁造成扰乱”是指因中国产品的进口快速增长,无论是绝对增长还是相对增长,从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的韩国国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。55)

在认定是否存在市场扰乱时,应对进口产品是否增长、进口产品对国内同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品的增长对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响、其他客观事实进行调查。56) 在对这些事项进行调查时,贸易委员会应考虑该进口产品的国内市场占有率是否实际或或迫近增长,中国或其他WTO成员采取或拟议采取措施的内容、范围和由此造成的来自中国的进口产品的实际或迫近增长,有关产品在韩国国内的供求状况,中国产品对各国的出口程度。57)

(四)贸易 转移

“贸易转移”是指因另外一个WTO成员为防止或救济由中国产品的进口增长导致的市场扰乱而同中国达成的双边协议或采取的特别保障措施、临时特别保障措施,造成该产品进入到韩国市场的数量增长。58)

在确定是否造成贸易转移时,贸易委员会应对贸易转移规模是否重大、另外一个WTO成员采取的措施等是否造成或威胁造成贸易转移进行调查。59) 在对另外一个WTO成员采取的措施等是否造成或威胁造成贸易转移进行调查时,贸易委员会应审查该进口产品在韩国国内的市场占有率是否实际或或迫近增长,中国或其他WTO成员采取或拟议采取措施的内容、范围和由此造成的中国产品进口的实际或迫近增长,有关产品在韩国国内的供求状况,中国产品对采取保障措施的WTO成员和韩国市场的出口程度。60)

三、采取特别保障措施

(一)采取特别保障措施的建议

贸易委员会经调查裁决该产品符合发动特别保障措施条件的,可自该裁决作出之日起一个月内在防止或救济因该产品进口而导致的国内产业或国内市场损害所需限度内决定特别保障措施及期限向相关中央行政机关长官建议采取措施。贸易委员会建议采取的措施包括关税率调整、进口产品数量限制、其他为救济国内产业损害或促进结构调整所必要的措施。61)

贸易委员会应将进行调查、调查结果、调查终止、采取特别保障措施和临时特别保障措施的建议、延长特别保障措施的建议内容登在官报并通知申请人及利害关系人。62)

(二)临时特别保障措施

调查申请人向贸易委员会提出采取临时特别保障措施的,贸易委员会在听取主管该产业的相关中央行政机关长官、该产业相关事业者集团等的意见后,应自申请日起一个月内决定是否提出采取临时特别保障措施的建议。如果调查内容复杂,贸易委员会可在一个月内延长期限。

提出采取临时特别保障措施建议的申请人应将记载有因该产品的进口增长而造成的国内产业损害严重程度,申请的临时特别保障措施内容、程度、期间,其他采取临时特别保障措施所需事项的申请书和相关证明材料提交贸易委员会。63)

在对是否造成市场扰乱进行的调查过程中,贸易委员会认为如不采取紧急保障措施,被调查产业将会造成难以补救损害的重大情况下,可根据进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定向相关中央行政机关长官建议在不得超过200天的期间内采取临时特别保障措施。64)

中央行政机关长官在接到贸易委员会提出的采取临时特别保障措施建议后,应在一个月内决定是否采取临时特别保障措施并通报贸易委员会。该措施要限定在为救济或防止损害所需范围内。但,如果对象产业属于农、林、水产业,因季节性、易腐烂等原因,需要采取紧急措施时,应自收到建议之日起十五天内决定是否采取临时特别保障措施。为采取临时特别保障措施需要同其他相关中央行政机关、相关机构或团体进行协商等程序的,该期间不包括在内。还有,就采取临时特别保障措施同中国进行磋商,对法令予以修订等所需时间不包括在内。65)

临时措施方式中,关于调整关税率的措施由财政经济部长官决定,关于数量限制的措施由产业资源部长官决定。66) 如贸易委员会经过调查,最终认定进口产品并未造成或威胁造成国内市场扰乱的,应返还该特别产品临时紧急关税或解除特别进口数量限制措施。67)

财政经济部长官在决定是否征收临时紧急关税时,财政经济部长官如认为必要,可在20天内延长决定时间。68) 征收临时紧急关税的决定,仅适用于征收决定生效日以后开始进口的产品。财政经济部长官认为为了决定是否要征收临时紧急关税有必要时,可以向主管行政机关长官及利害关系人要求提供相关材料等必要协助。69) 对特定产品征收临时紧急关税的对象产品、税率、适用期限、数量、进口管理方案等事项由财政经济部令予以规定。70)

产业资源部长官采取临时进口数量限制措施决定,仅适用于措施施行之日以后开始进口的产品。产业资源部长官认为为了决定是否要采取临时特别进口数量限制措施有必要时,可以向主管行政机关长官及利害关系人要求提供相关材料等必要协助。71) 对特定产品采取临时特别进口数量限制的对象产品、数量、适用期限等事项予以公告。72)

中央行政机关长官应将采取临时特别保障措施的决定、采取措施的依据、范围、期限等登在官报。73)

(三)提前磋商

中央行政机关长官应在对中国产品采取特别保障措施前请求中国政府就关于旨在防止或救济市场扰乱的措施进行磋商。如在磋商中双方达成协议,则遵照协议执行,如未能在自中国政府收到磋商请求后六十天内达成协议,则中央行政机关长官可采取特别保障措施。

同样,中央行政机关长官应在以贸易转移为由采取特别保障措施前请求中国和/或有关WTO成员进行磋商。如在磋商请求通知WTO保障措施委员会后六十天内达成双边协议,则遵照协议执行,如未能达成协议,则中央行政机关长官可采取特别保障措施。74)

中央行政机关长官在决定采取保障措施时,应就该措施将对国际通商关系、国民经济和整体产业产生的影响向其他相关中央行政机关长官征求意见。75)

(四)采取特别保障措施

相关中央行政机关长官在收到贸易委员会提出的对中国采取特别保障措施、结构调整措施等的建议后,征求其他相关中央行政机关长官的意见并在一个月内对是否采取措施及措施内容作出决定,并通报贸易委员会。该措施要限定在为救济或防止损害所需范围内。此时,就采取特别保障措施、结构调整措施同中国进行磋商,对法令予以修订等所需时间不包括在内。76)

特别保障措施方式中,关于调整关税率的措施由财政经济部长官决定,关于进口数量限制的措施由产业资源部长官决定。77)

财政经济部长官在收到贸易委员会提出的征收紧急关税的建议后,经过对为保护国内产业是否需要征收紧急关税、国际通商关系、因征收紧急关税所导致的补偿水平、对国民经济的影响等内容的考虑,应在一个月内决定是否征收紧急关税及征收内容。此时,为了同中国就征收紧急关税事宜进行磋商等所需时间不包括在内。 征收紧急关税的决定,仅适用于征收决定生效日以后开始进口的产品。财政经济部长官认为为了决定是否要征收紧急关税有必要时,可以向主管行政机关长官及利害关系人要求提供相关材料等必要协助。财政经济部长官决定对正在征收临时紧急关税的特定进口产品征收紧急关税时,如紧急关税额不少于临时紧急关税则以该临时紧急关税额征收紧急关税,不另外加收差额;如少于临时紧急关税则返还差额。贸易委员会最终裁决进口产品没有给国内产业造成损害时,财政经济部长官应返还已征收的临时紧急关税。78) 被征收紧急关税的产品、税率、适用期限、数量、进口管理方案等事项由财政经济部令规定。79)

产业资源部长官经过对保护该国内产业的必要性、国际通商关系、因采取限制进口数量措施所导致的补偿水平、对国民经济的影响等内容的考虑后,决定是否采取限制进口数量措施及限制内容。限制进口数量措施仅适用于该措施实施之日以后开始进口的产品。产业资源部长官认为为了决定是否要采取限制进口数量措施有必要时,可以向相关行政机关长官及利害关系人等要求提供相关资料等必要协助。80)

贸易委员会应将开始调查、调查结果、调查终止、建议内容登在官报并通知申请人和利害关系人。81) 中央行政机关长官应将采取特别保障措施的决定、采取措施的依据、范围、期限等登在官报。82)

(五)特别保障措施的延长

在为防止或救济市场扰乱有必要时,特别保障措施的适用期限可以延长。83) 申请延长对中国特别保障措施的申请人应将记载下列各项内容的申请书及能够证明这些内容的材料在该特别保障措施期满六个月前提交贸易委员会:第一、该产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称;该产品的出口国、出口商、进口国、进口商、进口实绩(产品量和金额)和预计进口量;韩国国内同类产品或直接竞争产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称;该国内产业的国际竞争 力现状和前景;要对申请书上所记载的内容及证明材料采取保密措施的理由(如认为有必要)。第二、该产品的进口符合市场扰乱或贸易转移的理由(包括价格、市场占有率、供求等)。第三、如果以发生重大贸易转移为由提出申请的,还应提交中国或其他WTO成员所采取或拟议采取的特别保障措施内容。第四、该国内产业正在进行结构调整的证据、该国内产业的结构调整推进实绩、其他有必要延长保障措施的理由。如经过贸易委员会调查认为为了防止或救济国内产业的市场扰乱而有必要延长该措施并做出决定的,应在该措施期满一个月前向相关中央行政机关长官提出延长建议。84)

相关中央行政机关长官在收到贸易委员会提出的延长对中国特别保障措施的建议后,征求其他相关中央行政机关长官的意见并在一个月内对是否采取措施及措施内容作出决定,并通报贸易委员会。此时,就延长特别保障措施同中国进行磋商,对法令予以修订等所需时间不包括在内。85)

贸易委员会建议财政经济部长官延长所采取的紧急关税时,财政经济部长官应在收到该建议之日起一个月内作出复审决定。财政经济部长官认为必要的,可在二十天内延长决定期限。86)

如贸易委员会建议,产业资源部长官认为有必要时可以延长限制进口数量措施的适用期限。此时,延长适用期限后的措施应当较最初的措施相对放宽。87)

以进口转移为由发动保障措施等的相关中央行政机关长官应在其他WTO成员对中国产品采取的措施终止后三十天内终止特别保障措施,即由财政经济部长官中止征收特定产品紧急关税或由产业资源部长官解除特别进口数量限制措施。如其他WTO成员向韩国通报变更对中国产品采取的特别保障措施时,应对是否需要变更、撤回或维持已发动的措施做出决定。88)

相关中央机关长官在利害关系人提出申请或因同中国进行磋商并达成协议等,使得采取特别保障措施的原因消灭时,应解除该措施。此时认为必要的,可向贸易委员会征求意见。89)

(六)变更及再次发动

财政经济部长官认为必要时,可以对征收紧急关税决定进行复审,并可根据复审结果变更最初决定,变更后的措施不得严于最初的措施。90) 贸易委员会建议财政经济部长官减轻、解除所采取的紧急关税时,财政经济部长官应在收到该建议之日起一个月内作出复审决定。财政经济部长官认为必要的,可在二十天内延长决定期限。91)

在贸易委员会建议,产业资源部长官认为有必要时可以变更限制进口数量措施的内容,此时,变更后的措施应当较最初措施相对放宽。92)

在导致贸易转移的其他WTO成员采取的措施终止时,应在三十天内终止对中国特别保障措施,如该WTO成员变更相关保障措施并予以通报时,采取该措施的中央行政长官要对重大的市场扰乱是否会持续,是否变更、撤回或维持所采取的措施作出决定。93)

Ⅳ.结论

《入世议定书》第十六条允许对中国采取歧视性的保障措施,而它类似于在GATT体制下,波兰、凶牙利、罗马尼亚入关时所做的特别保障措施承诺,对中国相当不利。原因是就发动保障措施,减轻了两方面的重要标准:允许仅以中国为对象发动措施,将严重损害要素放宽到跟实质损害相似的市场扰乱,并且还允许在导致贸易转移时发动措施。

2002年初以来,先后有印度、美国、土耳其、欧盟等国家开始利用此条款采取行动,对我国有关出口产品启动了特别保障措施调查,以保护其国内产业利益。其中,2002年8月13日由印度启动了全球第一起针对中国的特别保障措施调查,被调查产品为工业用缝纫机针。2002年8月26日,美国启动了对轴承传动器的特别保障措施调查,并且相继在2002年12月6日,2003年6月16日和2003年9月5日对钢丝衣架,刹车鼓、机械旋转部件,易延展铁水管装置进行特别保障措施调查。而土耳其则于2003年5月1日对我自行车进行特别保障措施调查。除此之外,2003年7月11日欧盟对原产于中国的橘子罐头同时进行特别保障措施和一般保障措施调查。尽管这些调查最终都以已不采取任何限制措施而告终,使得目前第十六条的适用尚无先例,但已向我们敲响了警钟。

虽然韩国到目前为止还没有启动特别保障措施调查,但是就两国间贸易总量的日益增长趋势来看,韩国将来发动这一措施的可能性还是不少的,所以我认为有必要认真研究相关法令,以备将来能够积极应对。

就韩国的相关法令来看,尽管在中国的《入世议定书》中并未将结构调整规定为一种救济措施,而韩国将其规定为一种救济措施,因为韩国觉得跟萎缩贸易的限制措施相比,给相关产业提供国内支持更加有益。94) 此外,韩国一开始在《关于对中国特别保障措施运营的规定》第十六条第一款规定,贸易委员会能够向相关中央行政机关长官建议采取的临时特别保障措施方式为调整关税率,而在2003年9月29日修订的《对外贸易法》第二十八条第三款中又增添了进口数量限制方式。

将来为了以防万一,我们不得不做出一些对应策略,以备其他国家针对中国发动特别保障措施,例如:

一、通过条约解释尽量为此种措施的实施限定严格的条件,尤其是通过争端解决机构的解释来进行限定。我国的特别保障措施,也是某种程度对上述原则的背离或例外,同时也是顾全入世谈判大局而接受的结果。它是过渡性的,也是有严格的条件的。应当将特别保障措施和《保障措施协定》紧密联系在一起,除非特别保障措施有特别规定,特别保障措施也应适用《保障措施协定》的有关条款,适用专家组、上诉机构对《保障措施协定》的名词概念、条款的解释。二者可以视为普通法和特别法的关系。

二、建立相关产业的预警机制。政府有关部门应当利用各种手段和技术,对一些产品的进出口情况进行跟踪,特别是那些数量激增和价格变化大的产品。

三、企业在产品出口的方向上要采取多元化战略,拓展产品出口的国家。产品的最终目的国过于集中,抵御国际市场风险的能力就有限。

四、生产和出口企业要进一步加强行业自律,避免特保措施案的发生。

五、我国相关出口企业在面临进口国保障措施调查的时候,应积极应诉,根据适用保障措施或特别保障措施的条件进行抗辩,避免进口国对我国出口产品保障措施的适用;一旦进口国对我国出口产品实施了保障措施,中国政府应该行使《保障措施协定》及《入世议定书》中所赋予的权利——对实施国采取相应的报复措施。

脚注:

1)马光,韩国通商法制研究所研究员,韩国高丽大学国际法专业博士研究生。

联系方式:maguang@korea.ac.kr

2)相关内容规定在第二十八条(对特定国家产品特别进口数量限制措施的施行等)。

3)相关内容规定在第七十六条(对特定国家产品特别进口数量限制措施的施行等)。

4)相关内容规定在第六十七条之二(特定国家产品紧急关税的征收)。

5)相关内容规定在第八十九条之二(特定国家产品紧急关税的征收等)。

6)相关内容规定在第二十二条之二(对WTO特定成员的特别保障措施)。

7)相关内容规定在第二十二条之二(对中华人民共和国的特别保障措施等)。

8)根据韩国宪法,韩国的法令等级依次为宪法、法律、总统令、总理令、部令 。此外,依据宪法缔结的条约和一般被承认的国际法规具有同国内法相同的法律效力。韩国宪法第六条第一款、第四十条、第七十五条、第九十五条。

9)入世议定书16.9条。

10)入世议定书16.1条。

11)入世议定书16.8条。

12)入世议定书16.4条,中国加入工作组报告书246(c)段。

13)Ibid。

14)保障措施协定4.2(a)条。

15)中国加入工作组报告书248段。

16)入世议定书16.1条,16.2条,16.3条。

17)入世议定书16.8条。

18)在本论文中,一般保障措施指根据GATT第十九条和保障措施协定采取的措施。

19)方顺子(韩),对中国特别保障措施制度的引进和今后的运用方向,贸易救济,2002年4月,p.178。

20)入世议定书16.3条,16.8条。

21)入世议定书16.8条,中国加入工作组报告书246(f)段,249段。

22)中国加入工作组报告书246(g)段。

23)保障措施协定7.1条,7.2条。

24)入世议定书16.7条。

25)入世议定书16.6条。

26)保障措施协定8.2条。

27)对外贸易法施行令第七十六条条第二款,关税法施行令第八十九条之二第二款。

28)贸易委员会编制第三条。

29)贸易委员会编制第四条。

30)贸易委员会编制第五条。

31)贸易委员会编制第六条第六号。

32)贸易委员会编制第七条。

33)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第一款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十二条第一款,第二十条第一款。

34)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第五款。

35)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第二款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第六款。

36)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第六款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十二条第四款,第二十条第四款,第十四条第三款,第二十二条第三款。

37)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十二款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十四条第一款,第二款,第二十二条第一款,第二款。

38)关于对中国特别保障措施运营的规定第三条。

39)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第七款。

40)关于对中国特别保障措施运营的规定第四条第一款。

41)关于对中国特别保障措施运营的规定第四条第二款。

42)关于对中国特别保障措施运营的规定第五条第一款。

43)关于对中国特别保障措施运营的规定第五条第二款。

44)关于对中国特别保障措施运营的规定第十条。

45)关于对中国特别保障措施运营的规定第七条。

46)关于对中国特别保障措施运营的规定第八条第一款。

47)关于对中国特别保障措施运营的规定第八条第二款。

48)关于对中国特别保障措施运营的规定第八条第三款。

49)关于对中国特别保障措施运营的规定第九条。

50)关于对中国特别保障措施运营的规定第六条。

51)关于对中国特别保障措施运营的规定第十一条第一款。

52)关于对中国特别保障措施运营的规定第十一条第二款。

53)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第二款。

54)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第二款。

55)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第三款,关税法第六十七条之二第二款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十二条第二款。

56)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第八款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十三条。

57)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十款。

58)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第四款,关于对中国特别保障措施运营的规定第二十条第二款。

59)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第九款,关于对中国特别保障措施运营的规定第二十一条第一款。

60)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十款,关于对中国特别保障措施运营的规定第二十一条第二款。

61)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第八款,第十三款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十五条第一款,第二十三条第一款。

62)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十五款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十八条。

63)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十四款。

64)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第三款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十六条第一款,第二款。

65)关税法第六十七条之二第一款,第三款,对外贸易法第二十八条第一款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第五款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十四款,第十七款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第一款,第二十五条第一款。

66)关税法第六十七条之二第五款,对外贸易法第二十八条第三款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第三款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十六条第一款,第二款。

67)关税法第六十七条之二第六款,对外贸易法第二十八条第四款。

68)关税法施行令第八十九条之二第三款。

69)关税法第六十七条之二第八款。

70)关税法第六十七条之二第三款。

71)对外贸易法第二十八条第八款。

72)对外贸易法第二十八条第六款。

73)关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第四款,第二十五条第四款。

74)关税法第六十七条之二第四款,对外贸易法第二十八条第二款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第二款,第二十五条第二款。

75)关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第三款,第二十五条第三款。

76)关税法第六十七条之二第一款,对外贸易法第二十八条第一款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第五款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十七款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第一款,第二十五条第一款。

77)关税法第六十七条之二第五款,对外贸易法第二十八条第三款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第三款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十六条第一款,第二款。

78)关税法第六十七条之二第八款,关税法施行令第八十九条之二第三款。

79)关税法第六十七条之二第三款。

80)对外贸易法第二十八条第七款。

81)关于对中国特别保障措施运营的规定第二十四条。

82)关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第四款,第二十五条第四款。

83)关于对中国特别保障措施运营的规定第十五条第二款,第二十三条第二款。

84)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第四款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施 行令第二十二条之二第十六款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十七条。

85)关税法第六十七条之二第一款,对外贸易法第二十八条第一款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第五款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令第二十二条之二第十七款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第一款,第二十五条第一款。

86)关税法施行令第八十九条之二第三款。

87)对外贸易法第二十八条第七款。

88)关税法第六十七条之二第七款,对外贸易法第二十八条第五款,关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第十八款,关于对中国特别保障措施运营的规定第二十五条第五款。

89)关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律第二十二条之二第十九款,关于对中国特别保障措施运营的规定第十九条第五款,第二十五条第五款。

90)关税法第六十七条之二第八款。

91)关税法施行令第八十九条之二第三款。

92)对外贸易法第二十八条第七款。

93)关于对中国特别保障措施运营的规定第二十五条第五款。

94)方顺子(韩),对中国特别保障措施制度的引进和今后的运用方向,贸易救济,2002年4月,p.179。