我国基本养老保险实现全国统筹的可行性及对策研究

中图分类号：F840.67 文献标识码： A 文章编号：

摘要：养老保险全国统筹问题一直是近年来民众关心的热点问题。随着我国经济改革的深化以及城镇化进程的不断加速，劳动力的跨区域、跨行业流动就业已经成为常态，与此同时，养老保险参保者对养老保险关系实现全国统筹的需求也越来越迫切。本文就现行基本养老保险统筹层次低导致的诸多问题出发，论证了基本养老保险实现全国统筹的重大意思和可行性，并就其面临的现实困境，提出了协调区域经济平衡发展，明确中央政府与地方各级政府职责,立法确立时间表，养老保险账户的“完全转移”，和建立全国统一的信息化管理手段等一系列对策，来实现基本养老保险的全国统筹。

关键词：基本养老保险； 全国统筹； 可行性； 困境； 对策

Abstract: endowment insurance as a whole has been the problem in recent years for popular hot issue. Along with our country economy and the deepening of the reform of the urbanization process has been accelerating, workforce across regions, cross-industry flow and employment has become the norm, at the same time, the endowment insurance of endowment insurance participants related to realize the national plan as a whole demand is more and more urgent. This paper is the current primary endowment insurance to plan as a whole to the low level of many problems in the paper, according to the basic endowment insurance as a whole the important meaning realize and feasibility of the dilemma of the face, and put forward the coordinate development of regional economic balance, made clear the central government and the local governments at all levels duty, legislation established schedule, endowment insurance account "completely transferable", and create a unified national informatization management means and so on a series of countermeasures to realize the basic endowment insurance of the national plan as a whole.

Keywords: basic endowment insurance; The national plan as a whole; Feasibility; Problem; countermeasures

养老保险全国统筹问题一直是近年来民众关心的热点问题。随着我国经济改革的深化以及城镇化进程的不断加速，劳动力的跨区域、跨行业流动就业已经成为常态，与此同时，养老保险参保者对养老保险关系实现全国统筹的需求也越来越迫切。我国的养老保险制度在现实中己无法解决流动就业劳动者的养老保险问题，如何逐步提高社会保险统筹层次，实现全国统筹是当前社会的热点问题，也是完善我国养老保险机制，改善劳动力自由流动的客观要求。不解决基本养老保险全国统筹问题,就不可能真正解决现阶段劳动力市场不统一、劳动者基本养老权益受损、养老保险费率总体偏高、各地负担轻重不一以及制度自身难发展等问题。因此,实现全国统筹不仅是推进并完善基本养老保险制度的治本之计,而且已经刻不容缓。

2012年03月28日2012年全国经济体制改革工作会议要求加快养老金全国统筹，深化社会保障制度改革，加快研究城镇企业职工基础养老金全国统筹方案，实现城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险制度全覆盖。

统筹及全国统筹的含义

（一）统筹的含义

所谓统筹，就是在一定的范围内，统一筹划养老保险基金的征缴、管理和使用。每个统筹区各自负责本区域养老保险基金的平衡，结余主要归本统筹区支配和使用，缺口一般都需要本级政府和本级财政填补。

社会统筹是指由社会保险经办机构（各地社保局）依法统一征收（有的省份是地税部门征收）、统一管理、在属地范围内统一调剂使用，主要用于当期离退休人员的退休金发放。

（二）全国统筹的含义

所谓全国养老保险统筹就是全国统一政策，统一资金，统一管理，统一计算办法，现在我们国家因为地域发展不平衡， 还达不到全国统筹的条件。

根据人力资源和社会保障部的《2010年人力资源和社会保障事业发展统计公报》,我国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。 目前“全国统筹”目标已纳入中央“十二五”规划建议。

二、基本养老保险统筹层次低导致的问题

（一）现行养老保险制度的人群分割对劳动力跨区域、跨行业自由流动的阻碍

由于统筹层次低，我国目前的养老保险制度不统一，不同人群的养老保险制度各自为政，管理部门多、政策差异大、布局极为混乱。造成劳动力跨统筹区流动时，基本养老保险关系无法顺利转移。企业单位员工转入机关事业单位后养老保险待遇如何接续，机关事业单位员工转变职业性质后如何养老，农村居民进城务工后，靠什么保障老年生活，这些都是养老保障制度的人群分割对劳动力自由流动的顾虑，养老保障制度的人群分割对劳动力的自由流动附加了巨大的流动成本。

（二）统筹层次低造成养老保险统筹金使用效率低，加重了财政负担

我国基本养老保险基金在全国各区域 “划地为牢”，无法互相调节的局面，导致我国基本养老金的使用效率低下，不同统筹区的基本养老保险基金无法调剂使用，出现了基金结余和赤字并存的局面，经济发达地区的基本养老保险基金结余较多，而经济落后地区的基本养老保险基金结余较少或赤字。这说明在我国各区域的人均基本养老保险统筹基金结余量差距很大的情况下，如单纯依靠建立上级政府对下级政府的财政转移支付制度，不仅加重政府财政负担，而且作用也十分有限。根据艾伦的叠代原理，最理想的方法，是把两个极端进行互补，这要求基本养老保险实现全国统筹，在全国范围内分散风险，以达到互济互助互惠的保障目的。

（三）统筹层次低易酿成基金风险

在诸多市县统筹和省级统筹的格局中，基本养老保险定位在哪一级统筹层次上，哪一级政府对基本养老保险资源就拥有了管理支配权，产生了地方政府挪用基本养老金的可能性，尤其对于基本养老保险基金结余较多的地区，挪用资金的动机更大。事实也证明，由于我国未能将这部分基金纳入到预算管理范围之内，结余基金被挤占、挪用的情况时有发生。这主要原因是，由于基本养老保险统筹层次低，容易导致基金使用混乱，造成基金损失，从而出现支付信用危机，进而引发社会问题。

三、基本养老保险制度实现全国统筹的重大意义及可行性

（一）基本养老保险制度实现全国统筹的重大意义

基本养老保险全国统筹涉及大数定律理论、社会公平理论、收入再分配理论和博弈理论等多视角理论依据。我国基本养老保险实现全国统筹，对于调动各方面的积极性、增加基本养老保险的共济性、发挥收入再分配的功能、促进劳动力合理流动、降低基本养老保险基金管理成本，减小基本养老保险基金投资运营风险和社会保险法的顺利实施等具有重要实践意义。

基本养老保险制度实现全国统筹可以打破区域对优秀劳动力的垄断和人才的区域所有制，有利于养老保险关系的跨区域和跨行业转移接续，从而推动劳动力在各地区之间的自由流动。我国正处于经济高速发展的时期，劳动力大规模的跨区域、跨行业的流动将长期存在，在这种形式下，建立适应劳动力流动的、全国统筹的基本养老保险制度，出台统一的养老保险关系转移接续办法，能够减少劳动力流动的成本，促进劳动力在市场的调解下自由、合理的流动，并保护劳动者的合法权益不受损害。

（二）基本养老保险制度实现全国统筹的可行性

首先，在政治上，中央政权享有最高权力，地方政权在中央政权统一领导下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其职权。中央政府始终保持对地方政府的绝对政治领导。这种体制维护了中央政府的权威，也是我国基本养老保险实现全国统筹的政治基础。

其次，在财政上，连续多年来我国财政的增长势头强劲，巨额的财政收入是国家投入基本养老保险最强有力的保证。国家财政对社会保障的支出以稳健的步伐逐年增长，财政对基本养老保险的强力支持是基本养老保险制度实现全国统筹的经济依托。

再次，中国一直有养儿防老、积谷防饥的传统。在整个社会保险制度中,养老保险也占据着最重要的地位。与其他社会保险项目相比,养老保险具有普遍性和年金保险的特点。很多人一生中可能都不会工伤、失业、生育，但绝大多数人都会走向老年。把养老保险统筹层次提高到全国,是健全社会保险制度的必然要求。”

最后，社会保险法要求养老保险基金逐步实行全国统筹。社会保险法将统筹层次用法律形式确定下来,首次确立了基本养老保险基金“全国统筹”的目标，为养老保险实现全国统筹提供了法律保障。

四、实现养老保险全国统筹的现实困境

既然养老保险转移并不是治本之计，全国统筹才是根本出路，那为何迟迟难实现呢？

我国城镇基本养老保险全国统筹实现缓慢,困难重重,这与历史上几次基本养老保险制度改革有很大关系。基本养老保险制度改革初期,在具体改革方案设计上,中央赋予地方政府较大的自,结果导致全国产生了各种不相同的改革方案,强化了低层次的基本养老保险统筹。虽然在改革进入中期之后,中央政府大力介入并制定有关基本养老保险方面的改革方针乃至具体实施方案,但不同地区的基本养老保险制度、经济水平、人口结构等方面存在巨大差距,以及业已形成的中央、地方、企业、个人等不同的利益格局,严重制约了基本养老保险全国统筹的实现。

五、实现养老保险全国统筹的对策建议

实现养老保险全国统筹不是一步到位，要逐步完善。虽然社会保险法有了“基本养老保险基金逐步实行全民统筹”的规定,如何落实仍是个问题。从社会保险法开始正式施行到基本养老保险全国统筹目标的实现,这中间应该还会有一段比较长的距离。但从社会保障发展的长远目标来看,这无疑是一项利民便民,且有利于国家的改革。

（一）协调各地区经济平衡发展，将地区、城乡二元经济差距缩小到适度水平

基本养老保险制度建立是以经济发展水平为依托的。实现经济的平衡发展是实现基本养老保险制度全国统筹的必要条件。目前，我国区域、城乡经济差距被普遍认为已经超过了基尼系数的警戒线。这种不平衡的经济发展格局是各地区一开始就没有形成统一的养老保险制度的根源，是后来各区域养老保险水平差距愈演愈烈的根源。因此，要消除养老保险制度的“条块”和“碎片”模式，实现全国统筹的养老保险制度协调发展，就必须从协调各地区经济平衡发展做起直到将现存的、不合理的地区、城乡二元经济差距缩小到适度水平，实现全国范围内的经济协调发展，为养老保险制度的升级奠定深厚的经济基础。

（二）明确中央与地方政府在基本养老保障中的职能，规范地方政府行为

要建立全国统筹的基本养老保险制度，首先必须明确中央与地方政府在制度中各自的权利与责任。尤其是中央政府要承担起应有的组织领导、制定政策、监督检查、提供财政支持的责任。各级政府之间、各地政府之间和政府各部门之间要在中央政府的统一领导下，树立公平理念、公共服务理念，密切配合，认真研究，加快改革步伐，采取切实有效措施，在全国范围内建立起统一的基本养老保险制度。

（三）实现全国统筹，应立法先行，确定时间表

借鉴国外经验，基本养老保险应立法先行、确定时间表，通过法律不断调整和缩小东西部之间、城乡之间的社会保险水平差异。应当在立法上尽量减少允许地方差别的规定,增加制度统一的规定。通过合适的基金运作模式，建立各级政府的财政责任分担机制，实行基本养老保险垂直管理和基金预算管理制度，按照“三步走”的战略，先实现省级统筹，然后建立全国统一预算、分省余缺调剂的方式，逐步过渡到全国统收统支的模式，这是适合目前我国现状和社会保障未来发展的战略选择。

（四）劳动力流动过程中养老保险账户的“完全转移”

必须破除现有的规章制度对养老保险关系转移过程中对员工已经缴纳的养老保险费用的转移限制，参保人员跨省流动时，不仅转移参保人员的养老保险关系档案，更要足额转移所缴纳养老保险费，含个人账户及社会统筹两项费用。

（五）建立全国统一完善的基本养老保险信息系统和精算系统，实现养老保险基金的社会化管理与发放。

基本养老保险信息系统和精算系统是养老保险制度良性运行的技术基础。基本养老保险制度实现全国统筹后，个人账户的信息管理是一项浩大而繁琐的工程，必须要有先进的信息技术的支持。搭建养老保险的信息化管理平台，可以变繁琐复杂的养老保险业务规范化、清晰化、智能化。以“身份证”为个人账户的账号，开发养老保险金的缴纳、登记、管理以及发放信息系统，参保者在全国范围内都能够实时地查询个人账户中的信息和动态。

（六）统筹资金来源应该更丰富

我国目前基本养老保险缴费标准偏高。 “全国统筹”层次上的统筹资金来源、渠道应该要更加丰富、充裕，而不仅仅是目前较为单一 、单薄地囿于职工(单位)缴纳。由于“现在承担着过去计划经济时期没有缴费这样一个沉重的历史包袱”，当前的养老保险，存在着缴费标准较高、(养老)水平较低的现象，所以，要想提高养老水平，必须通过政府的大力投入来接手、化解“历史包袱”。

（七）“全国统筹”的统筹对象和范围应该扩大

“全国统筹”的统筹对象和范围应该尽可能地扩大、真正覆盖全民——不止是养老保险，医疗、工伤、生育、失业保险等，也要尽快实现“全国统筹”。另外，“养老金全国统筹”既要将普通城乡居民囊括其中，同时也要将时下仍游离于社会养老保险体制的公务员，都“统筹”进来。