保障房可持续发展的结构模式

当前，住房保障已成为各级政府工作的重点和难点，大规模建设保障房是首要任务，“十一五”期间全国已开工建设各类保障房1630万套，“十二五”期间将进一步加大建设力度，计划建设各类保障房3600万套，使全国保障房覆盖面达到20%左右。如此大规模建设保障房，如何进行长远规划、合理定位，对确保住房保障可持续发展有着决定性意义。

一、保障房的结构演变

保障房发展十余年，从起步到发展，再到完善，大致经历了三个阶段。随着住房保障工作有序推进，规章制度逐渐完善，每个阶段发展重心不同，保障房结构不断调整，但总体趋势逐步由“出售型”向“租赁型”转变。

（一）第一阶段：“以售为主”

1995年开始实施的“安居工程”即为保障房的雏形，计划用5年时间新增安居工程1. 5亿平方米，直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，不出售给高收入家庭。1998年，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式提出了“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，随后保障住房建设得到迅速发展。截至2002年，经济适用住房投资额在住房建设总投资额中占到了17%左右。

（二）第二阶段：“租售并举”

从2005年开始，以城市低收入家庭为重点保障对象，加大廉租住房建设规模，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，“十一五”期间全国已开工建设各类保障房1630万套，基本建成1100万套，累计用实物方式解决了近2200万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困难，实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例达到9. 4%。

（三）第三阶段：“以租为主”

随着《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的出台，强化各级政府责任，加大保障房安居工程建设力度，计划建设各类保障房3600万套（户），其中2011年和2012年各1000万套，后3年1600万套。期间，发展公共租赁住房是重点，“资历最浅”的公共租赁住房将成为住房保障体系的重要组成部分，甚至有媒体评论说公共租赁住房已上升为“国家战略”，而且全国各地已经纷纷行动，如北京2011年的公共租赁住房建设已达到保障房建设规模的60%以上，湖北省2011年新建和筹集公共租赁住房房源近10万套，重庆市计划未来3年建设可满足200万人居住的4000万平方米公共租赁住房。因此，数量的大幅提升透露出一条重要信息是保障房发展的大趋势将是“以租为主”。

二、租赁型与出售型保障房的对比分析

住房保障有实物保障和货币补贴两种方式。实物保障房按照供应方式，可以归纳为租赁型保障房和出售型保障房，其中租赁型保障房主要包括廉租住房、公共租赁住房和租赁型经济适用住房，出售型保障房主要包括经济适用住房、限价商品房和各类棚户区改造住房。本文结合租赁型与出售型保障房的特性，从前期建设到中期分配，再到后期管理等各环节，进行全面对比分析。

（一）产权归属

租赁型与出售型保障房的最大区别在于产权归属不同。租赁型保障房的产权归政府或相关机构、企业所有，未转让给居住使用人。出售型保障房的产权归属有两种情况：一是在《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（[2011]45号）（以下简称“45号文”）出台之前，根据《经济适用住房管理办法》相关规定，购房人拥有“有限产权”，但这种有限产权只体现为购房人在规定年限内（最低年限为5年）不得直接上市交易，并没有以产权份额直接体现，这给出售型保障房后期管理造成了很大困扰。二是在“45号文”出台后，要求配售时明确界定政府与购买人的资产份额，并确定出售时所得价款的分配比例，这就意味着将来出售型保障房进入“共有产权”时代，彻底解决了因产权分歧所引发的后期监管矛盾，比如经济适用住房购买人以其拥有独立产权而要求成立业主委员会，实行自治管理。

（二）建设资金回收周期

保障房建设资金的回收问题将直接影响到保障房的后期管理和维护，甚至成为制约保障房持续建设的主因，使政府面临巨大的筹资困境。对于出售型保障房，无论是原有的“有限产权”还是以后的“共有产权”，又或者是购房人一次性付款还是按揭贷款，建设资金回收周期较短，投入和产出基本能够平衡，这就是保障房发展初期资金压力较小的原因。然而，租赁型保障房建设资金回收则不容乐观，尤其当前发展趋势是“以租为主”，保障房租金可能仅够支付建设资金利息，这就意味着“一次性投入以后慢慢才能收回”。以50平方米的公租房为例，建设成本约2500元/平方米，租金为600元/月（市场租金的70%～80%），在不考虑建设资金融资成本的情况下，全部回收建设资金约需17年，如果是租金水平更低的廉租住房，则回收周期会更长。

（三）保障对象

在“十二五”规划纲要中，明确提出了保障对象享受“梯度式”保障，对城镇低收入住房困难家庭实行廉租住房制度，对中等偏下收入住房困难家庭实行公共租赁住房保障，对中高收入家庭实行租赁与购买商品住房相结合的制度。从申请条件而言，各地操作不尽相同，但总体把握的基本原则是户籍和收入水平，租赁型保障房一般适用于城镇户籍和非城镇户籍，出售型保障房一般仅适用于城镇户籍。由于当前我国户籍迁移主要源于工作调动或购置不动产，无疑将来符合出售型保障房申购条件的保障对象将越来越少，这就反证了将来住房保障的发展趋势是“以租为主”。

（四）运营管理

所谓“三分建，七分管”，保障房投入使用后的管理与维护非常重要。

1.监管内容

租赁型与出售型保障房共同的监管内容主要包括入住和退出管理，查处出（转）租、转借、转让、调换、空置、擅自改变用途等违规使用行为，应急处理突发事件等事项，而租赁型保障房监管内容更多、更复杂，主要还包括租赁合同管理、租金管理、维修管理等事项，而这些管理事无巨细，更容易出现纰漏。加之，由于现行管理制度不完善，造成管理无依据，管理力度大打折扣，比如出售型保障房空置的界定标准缺失。因此，保障房监管难，租赁型保障房的监管更是难上加难，这也是各地保障房管理机构当前所面临的共同难题。

2.监管资金保障

面对繁重的监管工作，投入大量的人力、物力、财力是实现有效管理的重要前提。目前，国家已对租赁型保障房维护管理费用支出作出明确规定，住建部、民政部、财政部下发的《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》（建保[2010]62号）、住建部等7部委局联合下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）等文件均明确规定了租金收入应按照政府非税收入管理的规定缴入同级国库，实行“收支两条线”管理，专项用于偿还贷款以及维护、管理和投资补助。大部分城市也通过年度预算纳入保障房专项资金支出租赁型保障房的监管费用。由于出售型保障房的监管资金保障无法定依据，以致不少城市要么与租赁型保障房混合管理并支付相关费用，要么纳入商品房管理体系。

通过上述对比分析，租赁型与出售型保障房各有利弊。租赁型保障房因政府持有产权，既能够保证大量流动性房源，形成可持续的住房保障供应链，有效缓解土地供应紧张的矛盾，又可以扩大保障覆盖面，并根据管理需要实时调整保障条件；而面临的最严峻考验是巨大的监管责任，以及建设资金回收慢而造成高昂的监管和维护成本，尤其是今后几年在商品房小区中配建的保障房也得陆续投入使用。出售型保障房虽然减轻了后续监管麻烦，但只要出售，政府就失去了控制，所谓的“退出机制”无疑是摆设，这不仅为部分投资、投机的人群提供了机会，而且“房源蓄水池”无法发挥功效，以致政府不停建、不停卖，最后越建越远，与低收入家庭的期望值差距越来越大，形成了一个循环往复的怪圈。

三、“以租为主”的保障房结构模式可推动住房保障可持续发展

住房保障作为社会保障体系的有机组成部分，其出发点在于保障公民的生存权，保障“居者有屋”，而非“居者有产”，故从本质上讲属于社会救助而非社会福利。因此，持有产权但让渡使用权的租赁型保障房更能够诠释具有中国特色的住房保障宗旨，“以租为主”的住房保障制度是必然的发展趋势。当前，确保以公共租赁住房为主体的租赁型保障房可持续发展，应具备以下基本条件。

（一）健全住房保障制度法规

目前，大部分地方编制建设计划、选址规划缺乏科学性和可持续性，没有深入基层调研了解住房需求，为完成建设任务而盲目编计划，扩大建设规模，造成供需比例错位，大量房源闲置，利用率大幅降低。因此，有必要尽快出台住房保障法规，要求保障建设计划编制以当年调查统计报告为支撑，统一编制要求和标准，确保建设计划与实际需求相适应；规定住房保障管理部门对配建保障房的商品房项目提前介入，出具审核意见书，解决保障房建成移交环节存在的各种矛盾；明确商业、学校、医院、交通等配套设施作为选址前置条件，且相关配套设施在保障房交付使用后一定时间内全部配备到位，避免因配套设施跟不上而影响利用率。

（二）完善运营管理操作细则

保障房分配关系公平，后续监管关系资源循环利用。针对当前保障房运营管理无据可依、各行其事的现状，有必要尽快制定统一、规范的操作细则，主要解决核心问题。首先，拓展保障对象范围，尽可能将非本地户籍的无房困难家庭纳入保障范围，但以不同租金水平体现合理级差。其次，明确租赁型保障房根据收入水平、位置、面积、市场租金等多重因素定价，除政府定价外的租赁型保障房可根据收入各项因素变化而定期调整租金，确保不同收入水平的家庭享受到公平合理的政府补贴。再次，建立各种类型的租赁型保障房之间的流动机制，保障对象可因常住地变动而定期申请调换，也可因收入水平发生变化而申请变更保障房性质，调整租金，免去重新申请和搬家的困扰。最后，统一租赁型保障房的使用要求以及对违规行为的处理规则。通过正面引导和加大惩戒力度，将保障房退出机制落到实处，确保保障房的循环利用。

（三）鼓励市场化运作

租赁型保障房建设资金回收缓慢，后续管理周期长（在房屋改变性质之前均属于被管理对象，一般为70年），管理和维护成本无法预估，故只有寻得稳定的资金保障方能维持租赁型保障房的可持续发展。由于政府财力有限，单纯依靠政府财政投入维持良性运转是治标不治本的办法，有必要转变政府职能，将住房保障引入社会责任，鼓励社会企业积极参与保障房的建设管理，以各种政策优惠、给予适当财政补贴、减轻企业负担为条件，建立起一项长期持续的激励相容机制。这种管理模式不涉及行政管理职权委托的风险，因为保障房后期运行管理基本上依靠各种民事合同，按照合同约定执行，如租赁合同、委托代管合同、维修合同等。目前，保障房小区的物业管理已经开始进行市场化运作，并以物业管理费补贴解决企业收费难的问题，取得了一定成效，故条件成熟时可以将保障房管理进行市场化运作，减轻政府负担的同时实现住房保障目的。