建立“特约三员制度”探析

摘要：创新纪检监察体制，建立“特约纪检员”制度、“特约监督员”制度、“特约信息员”制度，赋予“特约三员”全新的职责，整合纪检资源，实现纪检资源区域统筹，发挥社会资源对预防腐败的监督作用，缓解国企纪检资源不足的矛盾。

关键词：特约三员；预防；腐败

中图分类号：D6309文献标识码：A文章编号：1006-723X（2014）01-0039-04

各地纪委监察机关推行特约纪检员、监察员工作制度，进行了大量的探索，对特约纪检员和特邀监察员的基本条件、工作职责、任务、聘任程序、管理等制定了相关的制度规范，运行效果比较好，值得国有企业纪委借鉴[1]。本文就创新纪检体制，建立“特约三员制度”，即“特约纪检员”制度、“特约监督员”制度、“特约信息员”制度，并对“特约三员”进行了制度设计，赋予“特约三员”全新的职责。探讨“特约三员制度”对国有企业预防腐败犯罪的运行模式。

一、建立“特约纪检员”制度

各地纪委尝试实行“特约纪检员”制度，但对“特约纪检员”的职责界定不清，职权不明，责权利不统一，“特约纪检员”对纪检监察工作参与积极性不高，作用发挥不好，工作开展困难。[2]（P58）这里我重点探讨国有企业“特约纪检员”制度的运行新模式，尝试创新“特约纪检员”制度，赋予“特约纪检员”案件侦办的权力。

（一）“特约纪检员”制度的含义

“在反腐败和廉政建设实践中，中国探索形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制。”[3] “特约纪检员”制度是依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制的落实。“特约纪检员”制度是各地纪委监察机关为了开发社会资源，反腐败依靠群众参与和支持的工作机制，聘用各类人才参与纪检监察工作，参与案件侦办，同时，听取各界意见、建议，增强纪检监察力量，提高监察效率，接受群众监督的一种制度。

（二）“特约纪检员”的条件与职责

“特约纪检员”的条件应重点考察特约纪检员政治思想素质、业务素质、法律知识、案件办理能力与调查研究能力、责任心、公正心和保密意识等；还要考虑所聘人员的行业结构和专业结构。

“特约纪检员”的传统职责为：第一，民主监督职责。特约纪检员一方面负责监督检查各单位贯彻党的路线方针政策的情况，执行国家法律法规的情况，廉洁勤政的情况，保证政令畅通；另一方面，对纪检监察机关本身的工作情况进行监督，发现问题，提出批评意见和建议，督促纪检监察机关正确地执行党纪国法，正确、高效地行使监督权力。第二，纪检监察机关与群众的桥梁职责。即发挥“特约纪检员”作为纪检监察部门与群众之间沟通的媒介职能，做到上情下达，下情上传，使纪委工作为人民群众认识、理解、关心与支持。“特约纪检员”便于深入群众，倾听群众的呼声，收集和征求群众的意见，及时向纪检监察机关反映。同时，传达中央、省市反腐精神，向人民群众宣传党和政府的工作部署，宣传纪检监察工作，以争取社会各界积极投身反腐斗争，形成全民反腐的社会格局，建立廉洁社会。积极参加群众来信来访工作，加强对腐败行为的信息收集和情况反馈，为解决群众反映强烈的各行各业问题出谋划策。第三，调研、咨询职责。“特约纪检员”应结合自己对所在行业比较熟悉的特点，就党风廉政建设和反腐败斗争中人民群众反映强烈的一些重点问题以及一些带有倾向性的敏感问题开展调查研究，准确掌握社情民意，积极向纪检监察机关提供调查报告和理论研究文章，为纪检监察机关有的放矢开展惩治和预防腐败工作提供准确依据。第四，明察暗访职责。“特约纪检员”利用自己来自于群众中的特殊身份，便于深入社会最底层明察暗访，及时掌握经济社会生活中的一手材料，向各级纪检监察机关提供准确信息和真实材料，为各级纪检监察机关的决策提供参考。

通过对纪检监察体制的创新研究，“特约纪检员”以上传统的四类职责设定给特约监察员、特约信息员，将“特约纪检员”的职责设定为违纪案件办理。

（三）“特约纪检员”制度的具体做法

类似于法院的人民陪审员制度，建立人民陪审员人才库；也类似于检察院的人民监督员、特约检察员制度，建立人民监督员、特约检察员人才库；还类似于人事部门面试官制度，建立公务员面试官人才库。它们的共同特点就是充分发挥社会资源，为审判工作、检察工作、人才选拔工作开展提供人力资源与智力支持。推行“特约纪检员”制度，建立特约纪检员人才库，专门办理违纪案件。建立特约纪检员人才库，可以实行市级纪检统筹。在国有企业纪委的职责中，将案件办理这个最为繁重的工作分离出来，由“特约纪检员”承担。国有企业纪委负责违纪案件初查、立案，案件调查办理由“特约纪检员”承担，结案由国有企业纪委决定，结案之后的违纪人员处理由国有企业纪委负责。具体做法如下：

第一，市纪委建立特约纪检员人才库。在特约纪检员人才库中，要充分考虑人才的专业结构、行业结构，要对特约纪检员进行案件调查办理的业务培训，提高其政策的把握能力，学习法律、财经等基础知识。“特约纪检员”在案件办理时享有公权力，独立办案，不受其他因素（包括国有企业党委、纪委）的影响，国有企业党委、纪委全力配合，同时，享受适当的待遇（如办案补助或者办案奖励）；没有案件时，“特约纪检员”分散在各单位，干本职工作。好处：既不增加国有企业纪委和市纪委的编制，又解决了国有企业纪委人少办案工作量大的矛盾。

第二，国有企业纪委初查、立案。国有企业纪委通过各种渠道对收集的案件信息进行整理，对有违纪嫌疑的违纪人员进行初查，通过初查不能排除嫌疑的，决定立案调查。立案调查决定以书面形式报市纪委，市纪委根据案情，成立专案组，专案组成员从“特约纪检员”人才库中根据专业、行业结构随机生成，专案组成员一般3～5人，设首席调查员，负责专案组工作，专案组内对案件的重要事务采取协商或者实行民主票决制。专案组一旦成立，就独立办案，其他任何机关不得影响专案组独立办案。

第三，专案组查案。专案组进驻企业对案件进行调查，收集证据材料，专案组代表市纪委，享有公权力，有权调取与案件有关的档案材料，包括会计凭证，有权找相关人员谈话，企业各部门和人员有义务全力配合专案组办案。专案组办案过程中，发现涉案人员有犯罪嫌疑，应及时向市纪委汇报，市纪委决定是否通知检察院，检察院派侦查人员介入。专案组办案过程中，发现涉案人员违纪事实不成立的，及时报市纪委，市纪委通知相关国有企业，国有企业纪委听取专案组报告后决定是否撤案。如果国有企业纪委听取报告后还不能消除涉案人员嫌疑的，即国有企业纪委对专案组调查报告有分歧的，向市纪委申请重新成立专案组调查。

第四，结案。专家组调查终结后，写出调查报告，报告国有企业纪委，纪委成员在听取报告后，给违纪人员定性，决定结案。如果听取专案组报告之后，国有企业纪委仍有异议，可以要求专案组继续就相关问题进行调查或者向市纪委要求重新成立专案组调查。

第五，涉案人员的处理。涉案人员的处理，在专案组调查终结后，由国有企业纪委根据调查结论对涉案人员进行相应的党纪处分、政纪处分。

第六，专案组调查费用的承担。专案组调查费用由涉案国有企业承担，市纪委可以对专案组成员办案进行补助或者奖励。对重大案件，可以从涉案金额中按一定比例对办案人员进行奖励，以提高办案人员的积极性。

第七，有关“回避制度”。该处的回避范围应区别于司法回避，回避范围应广于司法回避，如同事关系、同学关系等都可以纳入回避范围。当从“特约纪检员”人才库中抽出的专案组成员需要回避时，应从人才库中等额再抽取办案人员。

在“特约纪检员”制度构建时，注意责权利相结合，要构建“特约纪检员”失职责任追究机制，既要增强“特约纪检员”的责任性和使命感，又要防止带来新的腐败。

二、建立“特约监督员”制度

“特约监督员”制度就是国有企业纪委根据需要，在各部门设置监督员，监督员由纪委聘用，可以是本部门在岗职工或者退休职工，实现在国有企业日常经济活动中全过程对企业运营进行监督的一种反腐败制度。[4]（P32～35）实践证明，对腐败违纪行为，身边同事是最早发现的，是最清楚的，如果在身边有一位称职的“特约监督员”，违纪也许不会发生。身边“特约监督员”由于同事多年，或者是老领导、师傅等，制止腐败违纪是最容易的，是成本最低的，也是涉案人员最容易接受的。

国有企业推行“特约监督员”制度，建立监督网络，根据部门设置，由国有企业单位纪检部门统筹。重点岗位重点部门设置多名“特约监督员”，“特约监督员”的构成可以由国有企业职工兼任，也可以聘任本企业退休职工担任，“特约监督员”聘任限于国有企业单位内部职工。“特约监督员”对外公开，参与部门重大事务的监督，有一定经费补助。以制度的形式界定“特约监督员”的职责，监督事项或者监督范围，规定“特约监督员”的权利与义务，被监督对象的义务等。规定“特约监督员”对企业运营的重点环节、重要事务进行参与、监督，对违纪行为进行及时制止，或者报告纪检监察部门，可以有效地从源头预防国有企业腐败违纪的发生。

国有企业纪委注意对“特约监督员”的政策水平和法律、财经知识进行培训，提高其监督水平。[5]“特约监督员”与纪委领导建立直通电话，及时传递信息。对成功阻止重大违纪行为的“特约监督员”，国有企业应给予表彰和奖励，在评优评先、学习进修等涉及职工利益的环节，可以优先考虑“特约监督员”，以增强“特约监督员”职位的荣誉感，增强“特约监督员”的监督积极性。

三、建立“特约信息员”制度

“特约信息员”制度是指各级纪委为了预防、查处违纪行为，收集违纪信息，而构建的信息收集网络，特别聘请信息员，建立基层信息点的一种防腐反腐监察制度。国有企业“特约信息员”制度是国有企业纪委统筹建立的违纪信息收集网络的一种监察制度。国有企业纪委要充分利用现代信息技术手段，建立信息员网络，建立信息库，把信誉不良的合作伙伴纳入黑名单，可以与相关部门的信息互通共享。

“特约信息员”制度与“特约监察员”制度不同的是，国有企业聘请的“特约信息员”是隐蔽的、不公开的、秘密开展信息收集工作，聘请对象不限于国有企业内部，可以面向社会各行各业；“特约监察员”是公开的，主要是国有企业内部职工中聘请。“特约信息员”制度与“特约纪检员”制度比较不同的是，“特约纪检员”人才库是一定层级的纪委统筹建立的，对被聘对象业务素质要求比较高，一般都要求是在某领域具有一定影响力的专家，主要职责是办理违纪案件；“特约信息员”队伍是各级纪委都可建立的，主要职责是违纪信息收集和重点人物监控。“特约信息员”与举报人员不同，举报人员对违纪行为举报是一种自愿行为，也就是说，其可以选择举报也可以选择不举报，没有义务要求，而“特约信息员”一旦知道违纪行为，就有义务将违纪信息反馈到聘用部门。

应该完善“特约信息员”制度，包括“特约信息员”聘请条件、聘请范围和对象，“特约信息员”的权利和义务，“特约信息员”的保密以及人身保护等制度。“特约信息员”聘请的条件：为人正直，办事客观公正，思想素质好。聘请范围：“特约信息员”的聘请由各级纪委根据工作需要聘请，其范围不限于国有企业内部。聘请对象：重点监控对象周边人员作为聘请对象；重点监控人员生活小区人员作为聘请对象；重要娱乐场所、高档消费场所的工作人员作为聘请对象；重要部门的工作人员作为聘请对象，如财务、物质供应、采购等部门；金融机构人员作为聘请对象等等。

四、建立“特约三员制度”的意义

（一）建立“特约三员制度”有利于缓解国企纪检监察部门人员少的矛盾

国企纪委人员少，难以承载办案压力。国有企业改革，减员增效，没有经营指标的部门和人员成为精简对象，因此，纪检监察部门成为首当其冲的减员部门。目前，国企纪检监察部门监督范围又不断扩大，从党风廉政建设、干部任免监督、人事工作监督等领域，已拓展到工程建设、资产经营、物资采购、安全生产、大修技改等企业生产经营重要环节的监督。但国企纪检监察部门的人力资源配置相对薄弱，人员少，且一岗多职，工作压力大，难以保证案件的查办质量和效率。

由于国企纪检监察部门人员少，导致监督滞后，经常是被动的、事后救火式的监督。2007年1月―2012年1月A市纪委办理的国有企业违纪案件253件，其中，公检法移送案件118件，占全市案件的46.64%，也就是说，近五年来，国有企业违纪案件有近一半的案件在进入司法程序后，纪委才启动违纪处分程序。监督滞后，对于企业和违纪者本人来说，带来的损失都是灾难性的。如下图所示：

“特约纪检员”制度、“特约监督员”制度、“特约信息员”制度是充分利用社会资源，参与国有企业反腐防腐行动，将极大缓解国有企业纪委人少任务重的矛盾。

（二）建立“特约纪检员”制度，可以缓解国企纪检监察部门的办案压力

国有企业违纪人员大多数是掌握一定人财物支配权力的管理干部，在企业有较强的话语权，纪检监察部门办案压力大。2007年1月―2012年12月，A市涉案人员253人，其中副科级以上的涉案人员有150人，占五年来国有企业涉案人员的5929%，预防企业干部违纪是国有企业党组织的一项艰巨的任务。值得注意的是，对企业领导的监督往往是企业纪检监察机构力不从心的事情，尤其是监督国有企业“一把手”，存在上级监督太远，同级监督太软，法律监督太晚的现象。构建“特约三员”制度，可以由上级纪委统筹，强化监督权力，同时，重点建设“特约纪检员”人才库，充分利用社会资源参与办案，参与监督，缓解国企纪委人员的办案压力。

总之，建立“特约三员”制度是国有企业预防腐败，解决国有企业纪委现实困难的对策之一，但对该制度的实施，还需要继续探讨，按照权力监督权力、权利监督权力的模式，完善制度设计与构建。

[参考文献]

[1]

刘梦周. 推行特约纪检员、监察员工作制度[N].攀枝花日报第02版综合新闻，2008-6-8.

[2]黄军. 国有企业如何发挥纪检监察的重要作用[J].中外投资，2013，（6）.

[3]国务院新闻办.“中国的反腐败和廉政建设”白皮书[EB/OL]，新华网 http：//， 2010-12-29.

[4]冯恩俭著.浅谈如何发挥纪检监察员的作用[J]. 南方论刊（增刊），2009，（2）.

[5]马志鹏.全面发挥特约监察员的民主监督作用[EB/OL].http：//.

Abstract：It is an innovation in the discipline inspection and supervision system to build a system of “special discipline inspectors” ， “special supervisors” and “special information officers”and to give them new responsibilities. The establishment of this system helps to achieve integration and regional co-ordination of the discipline inspection resources. In addition， it helps to play the supervisory role of social resources in the prevention of corruption and alleviate the problem of insufficiency in state-owned enterprises discipline resources.

Keywords：the Special Three Members； prevention； corruption