我国市管县体制存在的问题及其改革方向

摘 要 随着改革开放的深入和市场经济的发展，市管县体制的弊端和问题越来越突出。市管县体制降低行政效率、增加行政成本、制约县域经济发展、使城乡收入差距进一步扩大。为实现行政层级由层级化向扁平化过渡，提高行政效率，鼓励县域经济发展，缩小城乡居民收入差距，对市管县的改革越来越紧迫。市管县体制的改革方向主要是强县扩权，取消市县分等，推行省管县，实现市县平级，在推行改革中不能一刀切，要具体问题具体分析。

关键词 市管县 省管县 区域经济

中图分类号：D625 文献标识码：A

1市管县体制改革的背景

上世纪80年代初，中央下发文件提出合并地委行政公署，推行市管县体制改革试点。首先在江苏省进行试点改革，撤销所有的地区而改建市，原地区所辖的县归地级市领导。随即在全国推行市管县体制。截止2014年底，全国共有地级行政建制333个，其中地级市283个，占地级行政建制总数的85%；地级市所领导县的数量占全国县级单位总数的70%以上，人口占总人口80%以上，市管县体制逐步发展成为我国主导性的地方行政管理体制。至此，也形成了我国省、市、县、乡，四级地方行政层级管理体制。

纵观国内外的行政层级的设立，我国是世界上行政层级最多的国家。四级行政层级制度的设立时基于当时的具体国情，我国是地域辽阔，人口众多的大国，在计划经济体制下，四级行政层级制度有利于政府的行政管理①。虽然世界各国的政治制度，文化背景等具体国情不同，行政层级的设立也有很大的差别，但是，地方行政层级设置的总体状况及其发展仍然具有一定的趋势。

市管县体制在改革之初顺应了改革开放，由计划经济体制向市场经济体制转变的趋势。促进了城市的发展，同时，对于统筹城乡的发展具有积极的意义。随着改革开放的深入，经济的快速发展，市管县体制的弊端越来越明显，市县矛盾越来越突出，城乡收入差距逐渐扩大，这一在计划经济体制下设立的行政体制已不适合时代的发展，成为当前我国推进政治体制、经济体制改革的一大障碍。

2市管县体制存在的问题

市管县作为一种行政组织制度，不仅存在管理方面的缺陷，也制约着县域经济的发展。

2.1行政体制存在的问题

在行政效率方面，根据管理扁平化理论，在组织的领导层和执行层之间的过渡层级应当尽量简化，这样可以使决策最快地传递至底层，从而提高组织的效率。中间管理层级的减少，领导层能清晰地掌握组织的运行状况。同样管理扁平化理论适用于行政机构中，层级越少，越有利于命令的准确传达，从而提高行政效率。首先，市管县降低了中央、省的决策命令向基层的传达速度和效率，影响了上级政府对基层政策执行情况的监督和反馈。随着信息化的发展，网络技术的应用，信息的传达越来越快捷方便，通讯的及时有利于上级行政掌握下级的动态，有利于提高行政效率，使上级扩大管理弧度提供了可能，信息技术的及时性，快捷性，更加要求信息的传达要有直达性，中间层级的存在只会降低行政效率，市管县体制已不适应信息化发展的要求。其次，市管县体制增加行政审批的手续、时间。随着市场经济的发展，中小企业迅速发展壮大，审批手续的繁多，严重制约企业对市场的反应机制，不利于中小企业的市场竞争。县政府缺乏一定的经济管理权和社会管理权，许多的行政权限需要向上级政府请示批准，不利于政府职能的发挥。第三，在市场经济体制下，县政府需要更多的资金、资源来发展本区域内的经济，需要更多的决策权限来改革政治经济制度促进经济的发展，提高人民生活水平。行政层级由层级化向扁平化过渡，减少中间层级，扩大管理弧度，提高行政效率，成为行政区划改革的方向。

地级市在履行对所在县的管理职能时，制定的行政决策，无法兼顾到各县的具体情况。在市领导县的体制中，市处于中心地位，在区域经济发展过程中，市的基础设施建设，社会福利，医疗文化水平往往处于优先的地位，导致城市的经济社会发展水平远远高于其他乡镇的社会经济发展，使得城乡居民收入差距逐渐扩大。许多领导为在有限的期限内，做出明显的政绩，往往集中力量大力建设市的基础设施，发展市域经济，截留县的有限资源，甚至利用县的经济发展资源资本来建设地级市，出现所谓的“市压县，市刮县”“小马拉大车”的现象。

2.2引导经济能力不足

地级市作为一定区域的中心城市，是区域内经济文化中心，医疗卫生及第三产业服务中心，物资资料，工农业产品生产加工集散中心。在经济文化上对区域内具有聚集力，向心力和吸引力。而县城也作为一定区域的中心，其经济职能更偏向于对农业的服务，为农业提供工业支持，同时加工农产品，是农业物资的聚散地。随着经济的发展，县城作为区域中心的职能逐渐完善，经济文化，医疗卫生，工业产品，第三产业迅速发展，就全国范围来说，县城已经基本上能够满足农民的经济文化，医疗卫生等需求。地级市和县的经济辐射范围和关联度本应该是相互促进，相互补充的关系，但市管县体制，在政治制度上将市的经济腹地扩大，削弱了县的经济向心力。

2.3限制城市化进程

城市化进程是经济发展，社会现代化的必然趋势，改革开放以来我国城市化迅速发展。在中国的城市化进程中，由于中国人口基数大，农村人口达到9 亿，人口集中向大城市流动，尤其是直辖市，省会城市城市人口迅速增加，人口的集中给大中型城市带来一系列社会问题；人口的增加给城市基础设施，文化、卫生、医疗、教育、带来压力，过度的城市化也推动了房价的飞快上涨。

为减少城市化的压力，城市化方针国务院出台文件是鼓励中小城市的发展，同时推行就地城镇化。所谓“就地城镇化”，就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，加快和优先发展中小城市尤其是小城镇，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。取消市管县体制，推行省管县，提高县、镇的行政地位，鼓励县域经济发展，引导人口向县城集中，推动就地“城镇化”，是县向市的方向发展，走出另一条具有中国特色的，符合中国国情的城市化道路。

3市管县体制改革的方向

市管县体制的改革主要是强县扩权，取消市县分等，推行省管县，实现市县平级，在推行改革中不能一刀切，应注意以下几点：

（1）取消市管县体制，推行省管县，保留现行市县等级。行政层级的减少，会使公务人员职位晋升更加困难。同时，市作为一定区域的政治经济文化中心，在生产服务上的功能是县无法替代的，具有重要作用。保留现在的市县等级也是人事干部制度和司法制度改革的需要，若完全实现市县的平等平级，干部管理升迁制度发生改变，干部的升迁空间压缩，打击了干部的积极性。省管县的推行必将影响到现行司法制度，给两审终审制带来困难，在司法制度上是否继续维持 “市管县”体制，还是一起由省司法系统管辖，还需要充分的理论研究和实践摸索。

（2）在市管县体制改革中，要给予市一定的经济腹地，不能所有的县都由省来管辖。根据美国学者弗里德曼的区域空间结构的演变理论，其认为后工业化空间区域结构的基本特征是经济中心与其地区缩小差距形成功能一体化的空间结构体系。随着中心与地区界限的逐渐消失，区域将最终走向空间一体化。对于和所在市经济联系密切，关联度较高，地域相邻，交通联系方便，在经济上相互促进，具有与市区域经济一体化的趋势的县，应该仍然归由原来市管辖，市作为区域经济中心，其经济发展具有聚集和扩散效应，在经济扩散过程中将会与周围经济联系密切的县形成网络式空间结构，最终走向区域经济一体化。但依然要在市所管辖的县进行扩权，推动县的经济发展。

（3）重新合理划分各地方政府的行政管理职能和权限。改革市管县，推行省管县，四级行政层级变为了三级地方行政层级，管理幅度扩大。必须重新合理调整各级政府的管理职能。对于省政府来说，应该是宏观的经济社会规划，分配各个县的发展资源，将更大的权力下放到市县。

（4）在现阶段，县的发展仍然具有一定的趋势。未来，随着经济的迅速发展，人口的聚集，县都会达到建市的标准，县这一行政层级将会消失，将会形成省，市，镇，三级地方行政体制。对于镇的发展，从浙江省的发展情况可以看出，由于区域经济一体化进程，县对周围城镇是经济的聚集与吸引，辐射强度，关联度高，城镇将会利用自身优势朝着经济职能专门化发展，随着就地城镇化的推进，将不会有城镇升级为县，最终将会形成省，市，县，三级地方行政体制，这是未来中国区域经济一体化的特征。

参考文献

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[2] 熊文钊，曹旭东.“省直管县”改革的冷思考[J].行政论坛，2008（5）.

[3] 贾康，于长革.“省直管县”财政改革的意义、内容及建议[J].中国税务，2010（4）：27-29.