国际证监会组织的作用与局限

摘要：国际证监会组织（IOSCO）具有“跨国监管网”的一般特征，在国际证券监管合作中体现出高效性和专业性的优势。IOSCO的性质也决定了它的局限，如国际监管合作中的分配问题、执行问题、国内限制问题等。我国应该采取审慎的态度参与IOSCO活动，利用其优势，避免其局限，通过多种途径加强国际证券监管合作。

关键词：国际证监会组织；国际证券监管合作；跨国证券网

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）01-0077-05

一、国际证监会组织概述

（一）国际证监会组织的成立背景

随着金融全球化的发展，跨国证券交易越来越频繁，电信和网络技术的发展进一步促进了证券市场的国际化。一个公司可以同时在几个国家上市，募集资金有了更多的渠道。我国也设立了合格境外机构投资者（QFII）制度与合格境内机构投资者（QDII）制度，允许外国的投资者参与到我国的资本市场，也为我国的投资者参与到国外的资本市场创造了机会。

证券市场的国际化引发了一系列的证券监管问题。跨国证券交易会导致各国证券监管的重叠或疏漏，而且有时还会造成相关国家法律的冲突。正是这种情况催生了国际证券监管合作。由于没有国际条约与正式的国际机构来解决证券监管的国际合作问题，各国的监管者就设立了“非正式沟通网络”来交流意见，协调各国证券法的执行以及协商共同的监管标准，国际证监会组织（International Organization of Securities Commissions， 以下简称IOSCO）就这样产生了。IOSCO并非是正式的国际组织，它只是一个“跨国监管网”①，或者说更像是各国证券监管者的一个俱乐部。IOSCO是证券监管者国际合作的平台。作为一个专业性的国际组织，IOSCO强调非政治原则，其宗旨是：“为维护公平、有效和良好的市场而共同合作促进监管的高标准；为促进国内市场的发展交换信息，交流经验；共同努力为国际证券市场设立标准及有效的监管；严格遵守有关准则，有效打击违规行为，相互提供协助，确保市场的完善与发展。”[1]IOSCO的成员来自100多个国家和地区，监管着全世界95%的证券市场，并且其成员还在不断地增多。

（二）国际证监会组织的活动

IOSCO在1998年通过了《证券监管的目标和原则》，该文件被认作是所有证券市场的国际监管基准。2003年IOSCO采用了一套全面的评估方法，旨在对其成员的管辖区执行该《原则》的水平进行一个客观的评估，并且发展一个实际的行动计划来改正那些评估出来的不足。[2]

IOSCO为了促进国际证券监管者之间的跨境执行和信息交换在2002年通过了《多边谅解备忘录》。2005年IOSCO将《多边谅解备忘录》作为证券监管者之间进行国际合作的标准，并为拓展该备忘录的签字成员设定了明确的战略目标。IOSCO认为《原则》和《多边谅解备忘录》是促进跨境合作、降低全球系统风险、保护投资者和确保公平有效证券市场的主要工具，因此促使该原则和备忘录在其成员管辖区内的有效执行是IOSCO的首要任务。

除此之外，IOSCO还在信息披露、信用评级、市场中介、二级市场的监管和集合投资计划等证券市场的多个领域做出了努力，并且对这些领域进行调查研究做了大量的工作，通过许多的决议报告对各国的证券监管者进行指导。

二、国际证监会组织在国际证券监管合作中的作用

20世纪90年代就有许多学者开始关注“跨国监管网”在国际社会中的作用及它们所取得的成就，当然这其中就包括了对IOSCO在规则制定方面所做努力的关注。IOSCO在国际证券监管中体现出的优势是不容置疑的，有些学者对IOSCO这样“跨国监管网”的发展以及在国际社会中能起的作用抱着极为推崇的态度，如安妮・玛丽就认为：“‘跨国监管网’可以解决她所描述的‘全球化矛盾’，即一方面，‘跨国监管网’可以解决全球性的问题；另一方面，‘跨国监管网’又不会损害国内的民主、自由和国家。”[3]

（一）国际证监会组织的优势

“跨国监管网”是非正式的多边论坛，它将各国监管机构的代表聚集在一起讨论对他们有共同利益的问题，促进多边的合作。“‘跨国监管网’的成员是各国国内的监管机构，并非国家本身。”[4]“跨国监管网”的权力都是其成员的国内法授予的，除国内法授予的权力之外，“跨国监管网”没有国际法律人格和法律地位。“跨国监管网”是基于其成员的共识运作的，而非基于正式的投票程序，它们的许多重要会议和磋商程序都是不公开的。最重要的是，“跨国监管网”颁布的指导方针和文件都没有国际法律地位，也就是说，这些指导方针和文件不创设国际法律义务，也不需要制定像条约一样的国内批准程序。“最后，‘跨国监管网’不能强制其决议在成员管辖区内执行，也不设立争议解决程序。”[5]IOSCO作为一个“跨国监管网”，同样也具有这些特征，IOSCO的优势主要体现在以下三方面：

1. 专业性。IOSCO的成员并不是各国政府，而是来自世界上100多个国家和地区的证券监管机构，他们有着专业的证券监管知识和多年的证券监管经验。这些监管者可以通过IOSCO与外国同行直接进行协商、交换意见、交流经验、共同解决监管当中遇到的问题，促进证券监管的国际合作。

2. 高效性。IOSCO是在其成员共识的基础上运行的，没有正式的投票程序，因此，IOSCO可以快速地确定解决问题的方法，高效地解决证券监管中的专业问题。再者，IOSCO颁布的标准和决议等都不需要经过其成员国内正式程序的批准，其成员可以及时地执行这些标准以应对监管中不断出现的问题。

3. 灵活性。IOSCO是非正式的国际组织，其制定规则不受严格的程序限制，其规则多数是由技术委员会秘密制定的，并且IOSCO的规则不具有法律效力，对其成员没有法定的约束力。再者，IOSCO制定的规则多是基本的原则和标准，并不为其成员规定具体的监管措施等，其成员可以根据各自管辖区的具体情况，自主决定执行IOSCO原则和标准。

（二）国际证监会组织的成就

IOSCO成立以来取得了引人注目的成就，最主要的就是通过了旨在提高各国证券监管水平的《证券监管的目标和原则》和促进各国交换信息加强国际证券监管合作的《多边谅解备忘录》，两者都是IOSCO的纲领性文件，为IOSCO在国际证券监管中发挥重要作用奠定了基础。

1. 《证券监管的目标和原则》。1998年IOSCO通过了《证券监管的目标和原则》，该《原则》阐述了基本的证券监管原则，代表了国际上对证券监管的良好谨慎原则和实践的一致同意。《原则》阐述了证券监管的三个目标及为了达到这些目标所需要遵守的三十八条原则。虽然证券市场有地域差异，但是这些目标和原则也为各国的证券监管者指明了方向，为各国设立高监管标准提供了范本。

世界各国证券市场结构的多样化，各国市场发展程度的不同以及各种各样的传统监管安排一直是IOSCO推进《原则》执行的障碍。在2005制定的战略方向中，IOSCO把对《原则》的执行作为其工作的重中之重并制定了评估和实施计划。2008年的金融危机进一步加强了《原则》的重要性，“G-20”也增强了对《原则》中标准所产生作用，以及对迫切执行这些标准的关注，这使得IOSCO更加快了执行《原则》的工作。

《原则》作为IOSCO的纲领性文件，体现出了IOSCO在证券监管领域的专业性，为各国提高证券的监管水平提供了实质性的帮助。同时，《原则》的执行也体现出了IOSCO的高效性。在不到十年的时间里，IOSCO就采取了多种方法促进《原则》的执行并取得了很大的成功。

2. 《多边谅解备忘录》。2002年2月，IOSCO为了使其成员之间能够提供“最充分的有可能的互助”在一致原则的基础上通过了《多边谅解备忘录》。《多边谅解备忘录》对执行合作和信息交换作了一般原则性的规定和具体事项的规定，该备忘录规定，签字成员“为了执行各自的证券法律法规而彼此间将提供最充分的互助”。[6]该备忘录也规定了互助的具体规则，包括要求帮助的范围、应该遵守的程序、允许提供的信息、保密性和可以拒绝给予帮助的情形。IOSCO的成员要经过一个严格的审查程序，以确定他们遵守该备忘录所有条款的法律权力后才能签署该备忘录。IOSCO也成立了一个专家小组监测签字成员遵守该备忘录的意愿和能力。如果有签字成员不断地违反该备忘录的条款，IOSCO有权将该成员除名。

《多边谅解备忘录》的通过对于应对不断增长的跨境证券行为带来的挑战是一个重大进步。它是建立在IOSCO的成员之间相互进行合作的久远历史上的，并且为信息共享设立了国际基准。通过阐述明确的信息共享标准，《多边谅解备忘录》促进了跨境证券违法行为的调查和诉讼，并加强了世界各国证券法的执行。《多边谅解备忘录》是证券监管者之间的第一个加强合作的多边协议，IOSCO是第一个为协助打击各国的证券违法行为而建立广泛协议的组织。

三、国际证监会组织在国际证券监管合作中的局限

IOSCO的“跨国监管网”性质决定了它的优势，也决定了它的局限。IOSCO的非正式性使它面临着国际监管合作的问题，当各国有着共同的目标却对解决方法有不同意见时会产生分配问题；当某个国家可以从违反合作协议中获利时就会产生执行问题。同时，由于IOSCO的成员要对各自的国家负责，IOSCO就必然会受到各国国内利益的影响，而不能自由地追求最佳的国际监管政策。

（一）国际合作中的问题

分配问题和执行问题是阻碍国际合作的两个重要问题。在监管的背景下，分配问题通常由于国家要使国内规则符合国际标准而产生。因为各国对全球性的标准应该是什么样，通常会有不同的看法。[7]这些分配问题使合作变得困难，每个国家都会在谈判的时候努力坚持自己的意见，希望其他的谈判方能同意自己想要达到的结果。

国际合作中分配问题的障碍常常通过“投票交易”来解决，也就是说，如果两种可以相互替代规则的成本和利益都能准确可靠地评估出来的话，那么“胜利方”同意事前补偿“失败方”，以诱使“失败方”同意“胜利方”想要的规则。[8]这些“投票交易”可以有多种形式，如金钱报酬，或同意在其它的国际合作领域同意对方想要的规则。[9]但是如果当这些国家缺乏足够的信息来评估每个规则的成本和利益的时候，他们可能就会设定弹性条款，允许等以后分配问题的影响显现出来后再重新协商。而强大的国家可能会仅仅通过威胁性的单边行动，使用他们的政治影响力强迫其他国家同意他们想要的规则。规则一旦获得通过，合作就可能持续下去，不需要复杂的机构监测，也不需要争议解决机制或执行机制。

相比之下，在协议通过之后，当某些国家有违反规则的诱因或为了追求短期利益而违反已同意的规则时，执行问题就产生了。在这种情况下，传统的机构机制在促进国际合作方面起到了极其重要的作用。国际贸易制度就是一个很好的例子，国家间进行合作同意开放自己的市场，每个国家都从这种开放的市场中获得了利益，但是每个国家也都在通过设立壁垒来违反合作。世界贸易组织并没有设立一种执行机制来直接制裁那些违反贸易规则的国家，而是通过赋予相关国家采取报复措施的权利来实现的。然而，世界贸易组织在促进和维护国际合作方面产生了重要作用。

分配问题和执行问题并不相互排斥，IOSCO可能在不同的阶段会面对这两种问题。处在协商阶段的时候，如果各个国家出于分配的考虑想要不同的结果，他们就难以对规则的采用达成一致意见。在这个阶段，一方如遵守互惠让步，另一方就能据此得到自己想要的结果。当规则达成一致之后，各国关注的就是遵守和执行了。如果一些国家没有违反协议的诱因，那么合作将会被自动执行下去。但是如果一些国家可以从违反协议中获得利益，那么就有可能阻碍合作的进行了。

（二）国内限制问题

如果IOSCO的成员都可以不顾自己的国内利益而只是寻求最佳的国际监管政策，那么分配和执行的问题就不会阻碍国际监管合作了。然而，加入IOSCO的监管者是不可能不顾及自己管辖区利益的。“这些监管者要对他们的管辖区在政治和法律上负责，包括对他们的行政长官、立法机构、法院、媒体和公众负责。下面就对这些监管者所承担的主要责任和影响监管者行为的主要国内诱因具体分析，讨论这些责任和诱因对IOSCO有效解决国际监管问题的影响，尤其是当涉及到分配和执行问题时的影响。”[10]

1. 政治限制。虽然现代的监管机构通常在一定程度上是独立于行政机构和立法机构的，但是政客们仍然可以对监管机构产生影响。例如，他们会对行政程序施加重大影响，监管机构高级官员的任命都需要由行政部门作出，在一些宪法体系下，任命还要求立法机关的批准。另外，立法机构还会对监管机构行使持续的监管权力，包括定期听证，审查财政预算和拨款。在某些时候，有关利益团体会说服立法者通过特别法甚至直接改组或合并监管机构，从而使监管机构的规则无效，其结果是，政客们可能会通过多种渠道来阻止那些将会损害他们政治利益的国际标准的通过。他们也可能会使监管者优先处理那些对政治重要而对国际监管并不重要的事情。政客们即使没有直接干预监管机构，监管机构的行为也被这种干预的可能性限制了，即“当监管者在他们处理的国内事务和国外事务之间行使一些自由裁量权的时候，他们就会受到国内行政机关和立法机关观点和利益的影响。”[11]

重要的是，各国监管者的独立程度是不同的，他们依赖于各自国内政治体系下不同的自治程度。虽然一个监管者的自治程度是很难评估的，但是高度的自治一般表现为监管者有权任命高级官员、有独立的资金来源、有司法审查标准和相关的政治优势。因此，各监管者在各个国家的证券监管领域是否有管辖权是决定IOSCO成功或失败的一个重要因素，因为国家之间监管独立程度的重要差异也会阻碍协议的达成。如像美国证券交易委员会这样一个有权且独立的监管者在承诺采用国际标准的时候，就会担心其他的外国监管者会因国内的政治压力而违反该标准。

除了这些直接的政治限制外，监管者还得按照行政法的要求公开他们提议的标准，接受公众的审查。这个程序允许受监管的对象、媒体和公众在规则的制定过程中发挥作用。因为如果监管者不努力使受监管者在一定程度上自愿遵守规则的话，那么即使规则通过了，执行起来也会受到很大的阻碍。根据实质或程序标准，监管标准通常都会受到司法审查。虽然法院允许专家监管者在通过标准和政策时有广泛的自由裁量权，但有些复杂的监管标准确实被法院否决了，如美国证券交易委员会的对冲基金规则就遭受了失败。因此，司法审查也会限制监管者对国际规则作出承诺或限制监管者维持国际合作的能力。

2. 法律限制。IOSCO的行为效力面临的主要限制就是一系列国内法律的约束。加入IOSCO的各国监管者的管辖权都会受到国内法律的限制。最明显的就是，如果监管者实施和执行的监管标准是由法律规定的，他们通常都没有权力与外国监管者达成协议而修改那些监管标准。这样的现实状况就限定了监管者能同意的国际政策的范围，“而且即使法律给予了监管者大量的具体制定政策的自由裁量权，这些权力也往往只是被限定在某一特定的领域。”[12]这些管辖权的范围在很大程度上限制了国内监管者与外国同行的协商，而且在提供“投票交易”克服协议的分配障碍和执行机制方面也会受到限制。

四、简短结论

IOSCO的《原则》帮助许多国家提高了证券监管水平，有效地保护了投资者，维护了国际证券市场的稳定。IOSCO在协调国际合作、打击证券欺诈和洗钱犯罪方面也取得了极大的成功，表明了其在解决监管协调问题上的有效性。另外，IOSCO还在其它一些国家间利益一致的领域起到了重要作用。

IOSCO能在以上这些领域取得成功，是因为各国在这些方面的利益是一致的，并且不会涉及到分配问题和执行问题。然而，IOSCO促进国际监管合作的努力在离岸金融中心却遭到了很大的失败。离岸金融中心主要是为非住所地居民提供服务的，其在国内市场很小，但在金融领域却相对要大的多。因为离岸金融中心的竞争优势在很大程度上来自于其宽松的监管制度和保密性，所以他们强烈抵制国际监管合作。同样，国内利益的分歧也影响到了证券监管者协商订立证券公司资本充足的协议，由于美国的反对，IOSCO提议的协议规则最终被否定了。IOSCO的其它努力也体现出了一些特定监管者的意志，并且IOSCO避免了采取有争议性的实质标准。

总的来看，IOSCO在国际证券监管中起着不可估量的作用，尤其是在提高各国的证券监管水平、促进国际合作交换信息和打击跨国证券欺诈方面，IOSCO取得了巨大的成功。这些成就对我国提高证券监管水平也起到了很大的作用。但同时我们也应该看到，IOSCO作为一个“跨国监管网”存在着自身无法克服的局限性，包括监管者国内利益的限制和国际合作引起的分配和执行问题。基于IOSCO的优势和局限，笔者对我国参与IOSCO的活动，加强证券监管的国际合作提出以下建议：

1. 我国证券市场的不断国际化要求更高水平的国际监管合作。IOSCO为各国的监管者及时地交换信息、交流经验提供了平台，我国应该积极地通过IOSCO解决证券监管的国际合作问题。尤其是我国现在已经加入了IOSCO的技术委员会，应该充分利用这个优势极力争取有利于我国证券市场发展和证券监管的国际规则，提高在国际资本市场上的话语权。

2. 避免IOSCO的局限。IOSCO可以解决一些证券监管的问题，但也会受到大国国内利益的影响以及分配和执行问题的限制。对于那些与大国利益有冲突的问题、涉及到分配和执行的问题时，我们都不应该通过IOSCO解决。

3. 通过多种途径加强国际证券监管合作。证券监管的国际合作有多种方式，加入IOSCO只是其中之一。我们应该像美国的证券交易委员会一样，采用多种方式促进证券监管的国际合作。IOSCO本身有缺陷，不能解决所有的国际证券监管问题，并且IOSCO提供的标准大都是一般性的，不能解决各个国家的特殊情况。对于具体的问题，我们还需要与相关国家进一步磋商，通过签订双边谅解备忘录或其他的方式来解决。

注释：

①“跨国监管网”是非正式的国际组织，其成员不是政府，而是各国（地区）某特定领域的管理者。目前有很多这种形式的国际组织，较成功的有国际证监会组织、巴塞尔委员会和国际竞争网等。“跨国监管网”也是全球治理的一种形式。近些年来，这种“跨国监管网”引起了许多学者的关注，“跨国监管网”的成员多是各国某个领域的管理者，像银行业，证券业等。一方面，“跨国监管网”可以有效地解决单个国家解决不了的全球问题。各国的管理者可以通过这种“跨国监管网”直接与外国同行进行协商并达成关于他们管理行业的非正式谅解。他们拥有的专业知识与协商的灵活性，使他们能更好地解决各自领域内的问题；另一方面，这些“跨国监管网”也由于缺乏民主性、透明性以及会受到各国国内利益的限制和大国的控制而受到一些学者的质疑。

参考文献：

［1］IOCSO Annual Report 2004，IOSCO，at 20.

［2］Final Communiqué of the XXVIIIth Annual Conference of the International Organization of Securities Commissions， IOSCO News Release， October 16， 2003， para.7.

［3］Pierre-Hugues Verdier: Transnational Regulatory Networks and Their Limits， 34 Yale J. Int'l L. 113， Winter ，2009，at 3..

［4］Pierre-Hugues Verdier: Transnational Regulatory Networks and Their Limits， 34 Yale J. Int'l L. 113， Winter ，2009，at 2.

［5］Pierre-Hugues Verdier: Transnational Regulatory Networks and Their Limits， 34 Yale J. Int'l L. 113， Winter ，2009，at 4.

［6］IOSCO completes global framework to fight against cross-border market abuse， IOSCO News Release176， January22， 2010，at 1.

［7］［9］惠耕田.“国际合作中的分配问题”［J］.国际关系学院学报，2009，（6）.

［8］Roberta S. Karmel， Claire R. Kelly: THE HARDENING OF SOFT LAW IN SECURITIES REGULATION， 34 Brook. J. Int'l L. 883，2009.

［10］Resolution of the Presidents' Committee on IOSCO Adoption of the Objectives and Principles of Securities Regulation， A Resolution of the Presidents' Committee， September 1998.

［11］Global Securities Regulators Adopt New Principles and Increase Focus on Systemic Risk， IOSCO News Release， June10，2010，at 1-2.

［12］David Zaring: Rulemaking and Adjudication in International Law， 46 Colum. J. Transnat'l L. 563，2008.

On Function and Limitations of the International Organization of Securities Commissions

Lin Tai1, Zheng Lihong2

（1.Law School, Chongqing Technology and Business University, Chongqing 400067, China；

2.School of International Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China）

Abstract: IOSCO has general characteristic of "international supervision nets", and embody the efficiency and professional advantages in international securities regulatory cooperation. The nature of IOSCO also determines its limitations, such as assignment problem, execution problem, domestic limit etc in the cooperation of international supervision. China should take prudent attitude participating in IOSCO activities, utilize the advantage and avoid its limitations, through a variety of ways to strengthen international securities regulatory cooperation.

Key words: IOSCO; international securities regulatory cooperation; international security nets