旧城改造中容积率的研究确定初探

摘要：城市旧城改造过程中，无论是编制控制性详规、出具规划设计条件，还是编制修建性详规，容积率是控制地块开发强度的重要指标之一。如何合理确定容积率，对城市开发建设具有重要意义。本文在分析容积率控制中存在的主要问题基础上，提出定性分析与定量分析的方法，根据实际情况，结合容积率奖惩与转移制度科学确定容积率大小，以期对容积率确定提供一定的指导意义。

关键词：旧城改造；控制性详规；容积率；定量分析；定性分析

1 引言

容积率是指一定区域范围内，建筑物的总建筑面积与整个用地面积之比。一定区域范围内容积率的大小反映了土地利用强度和利用效率，具有清晰、简明、便于管理的优点。

一个地块的规划指标，主要包括土地性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高等。其中容积率直接关系到开发强度，与开发商利益密切相关；同时也与城市面貌、城市交通、城市环境等密不可分。容积率往往成为规划管理部门与房地产开发商矛盾的焦点，合理确定容积率是规划编制和管理中重要的任务之一。

2 目前确定容积率存在的问题

2.1 以经验判断为主的定性分析方法，地段差异性考虑不够充分

容积率一般由经验丰富的规划师以城市总规、控规为依据，结合具体用地区域位置、建设类型等条件，通过分类统计、参照对比的方法确定。例如，根据同类城市比较，宜昌市楼盘的住宅容积率指标是：别墅容积率一般不高于0.8，多层（4～6层）合理容积率应为1.5～1.8，小高层（7～11层）应为2.0～2.5，高层（11层以上，建筑高度100米以下）应不高于3.5，超高层（建筑层高100米以上）应不高于4.5。按经验制定的容积率指标，固然有可取之处，但随着经济不断发展，新建房地产项目越来越受土地、拆迁、环境改造等诸多因素影响，以往的经验方法会因特定的开发条件限制而出现一定偏差。

2.2 影响容积率的相关因素定量经济分析有待深化

容积率受功能定位、区位条件、空间结构、景观环境、改造目标等多方因素的影响，尤其与地价、房地产开发利润之间的关系更为密切。目前相关因素定量经济分析的较大随意性导致了土地出让价格和开发方式等方面判断不准，地价没有真正反映土地应有的价值；同时政府也较难形成健全的调控机制。定量分析涉及的评价因子较多，应根据具体项目研究各主要评价因子的变化关系，使定量分析更严谨。

2.3 容积率的确定对外部负效应考虑不足

块地开发中，高容积率固然会带来一定的外部正效应，如为政府、开发商带来经济效益，为居民提供更多就业机会，增加工作场所及住所等；但容积率提高也会带来外部负效应，如人口密度大，交通拥挤，公共配套设施不足，绿地面积侵蚀，环境恶化，基础设施服务水平下降等。

2.4 容积率指标相对滞后，不能适应城市快速发展的需要

控规从组织编制、方案调整、专家评审、上报人大审查，到政府审批，中间周期较长，对于城市未来发展的预计不足。例如已通过政府审批的黄石市黄石港区控规编制于2004年，距今已有9年时间，当年控规制定的容积率等指标，对城市未来发展缺乏一定的前瞻性。实际开发过程中，很多地块已突破当年控规的容积率指标。而新一轮控规，即使编制出了阶段性成果，由于报批过程复杂冗长，未通过政府审批的控规仍难以作为规划管理的依据。而旧版控规在新的城市发展时期，法律时限已过，使规划管理工作容易无序混乱，跟不上城市快速发展的形势。

3 容积率的合理确定

3.1 定性分析

3.1.1 土地的使用性质

不同类型的土地用途，容积率存在较大差别。如商业、居住、工业等用地的容积率差异较大。一般情况下，纯商业（或商住）用地的容积率相对较高，居住用地次之，工业用地相对较低。因此容积率必须结合城市总规、控规确定的土地性质综合考虑。

3.1.2 区位条件

土地区位不同，会使同类行业在不同的区位上获得的经济效益悬殊，不同行业在同一区位上经济效益也相差很大。土地区位理论在很大程度上支配着城市各项用地的空间安排、土地利用率和开发强度。例如，城市市级商业区的容积率要比市郊区容积率大得多。

3.1.3 基础设施条件及周围环境状况

较好的基础设施和自然条件是较高容积率的基本保障。容积率确定要考虑到地块的四邻在空间环境上的制衡关系，如污染工业区必须考虑风向，繁华的商业区必须考虑建筑高度、楼间距、绿化和道路交通等条件。

3.1.4 与其他规划控制指标相协调

容积率与建筑密度、建筑高度、绿地率等指标密切相关。容积率确定要考虑与其他指标之间的协调。比如：历史文化保护地段附近建筑高度受限时，容积率不能定太高；人流、车流密集的商业区，建筑密度不宜太大；临湖、临江地段，应有足够的绿地缓冲，确定容积率应考虑城市立体景观等等。

3.2 定量分析

根据城市既定的地价水平，通过土地投入产出分析，为开发强度提供技术支撑。用地投入产出分析为规划确定容积率指标提供定量分析依据，增强了其科学性。

城市开发的投入（成本）主要包括土地出让基准地价、土地征用费、动迁安置成本、基础设施费、物业管理费及其他不可预见费等。城市开发的产出对开发商来说，是可售房屋价格之和。由于开发总投入×利润率=总产出—总投入，在利润率一定的情况下，能得出该利润率下的“最低经济容积率”，即低于这一容积率将导致开发商利益受损，若高于这一容积率开发商将得到部分超额利润。最低经济容积率对在控规中制定合理容积率，具有重要参考价值。

3.3 容积率奖惩和转移制度

实际操作中，理论值与现实值会存在一定偏差，最终容积率确定应视实际情况具有一定弹性。借鉴英美等发达国家容积率奖惩和转移制度，可作为实施容积率控制的措施。容积率奖惩，包括容积率奖励和容积率惩罚两个方面。

容积率奖励，指在某些特定地段，在符合规划规范和技术规定的前提下，可适当提高容积率。如果开发商能多提供公共开放空间或公益性设施（如广场、公园、配套设施等），政府可允许其增加写字楼高度。这种方法在满足开发商经济利益的同时，保障了公共利益，达到“双赢”效果。

容积率惩罚，指开发商在建设过程中违规变更规划管理部门批准的规划和建筑方案（例如：建筑违规加层、建筑尺寸与规划审批不符、停车位不够、社区物业等设施未落实等），对其进行容积率惩罚，减少其可建建筑面积。以2008年国家新颁布的《城乡规划法》和2011年湖北省人民政府颁布的《湖北省城市规划条例》等作为法律依据，结合黄石地方法规和实际情况，从源头上遏制开发商违规建设。对于违规建设，规划管理部门不予竣工验收。

容积率转移，指开发商代政府建设一些公共空间或公共服务设施，政府将另一地块的开发权转移给开发商，将容积率转移到另一块具备建设条件的地块上。例如黄石中心城区开发强度较高，政府可限制开发商在中心城区过度开发，引导其建设公共服务和市政基础设施，将容积率转移到黄金山以南的土地上，作为对开发商的回报。通过容积率转移，一方面疏解了中心城区过度开发的压力，另一方面也兼顾了开发商和民众的利益。

4 结语

容积率不仅要考虑土地使用的经济效益，更要考虑环境效益和社会效益。合理确定容积率还需考虑城市发展理念、用地性质、区位条件、基础设施供给、空间景观等诸多方面。采用定性、定量分析相结合，科学合理确定容积率。

同时，基于认知水平、测算方法的局限性和城市发展的复杂性，不可能对用地发展潜力和实际变化做出完全精准的预测。容积率确定应在不同设计阶段保留必要的弹性，借鉴国内外容积率奖惩及转移政策制度和经典案例，控制具体地块开发强度，平衡各利益集团的关系，促进城市全面、和谐、健康发展。