当前政府支农投资存在的问题和政策建议

加大政府支农投资是确保新农村建设顺利进行的重要渠道之一。在增加政府支农投资的同时，加强支农投资资金使用和管理，提高投资效率，使有限的政府财力发挥更好的作用，对确保新农村建设顺利推进具有非常重要的意义。

一、当前政府支农投资存在的主要问题

政府支农投资主要是指国家和地方财政用于支持农业和农村发展的建设性资金投入，主要包括基本建设投资、农业综合开发资金、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业科技投入、水利建设基金等。多年来，政府支农投资在改善我国农业生产条件、提高农业综合生产能力、增加农民收入、推动农村经济社会发展等方面发挥了重要作用，但也存在规划滞后、管理部门多、条条分割严重、使用过于分散、重复投资现象突出、配套能力差等突出问题，影响了资金的使用效率。

(一)规划滞后，政府对农业和农村投资浪费问题突出。长期以来，我国的村庄规划得不到应有的重视，各级财政用于村庄规划的资金非常少，村庄建设规划成为各级规划中最薄弱的环节。由于缺乏科学长远的规划，农村投资浪费现象比较普遍，相当多的投资成为“无效投资”。特别是近几年来，各级政府加大向农村道路、自来水、电力、学校、卫生和广播电视等设施的投资力度，然而，不少投资却因村庄撤并或整体移民搬迁被浪费。

(二)政府财政支农投资管理部门多，协调机制遏没有建立起来。从国家层面来看，目前政府支农投资是按职能划分实行分块管理。农业基本建设投资由发展改革委系统单独管理或发展改革委会同行业主管部门共同管理；以工代赈资金和其他专项扶贫资金分别由发展改革委和财政部负责管理，国务院扶贫领导小组负责确定分配方案；农业综合开发、支援农村生产支出等由财政部门或财政部门会同行业部门共同管理；农业科技投入由科技部门与行业部门或者财政部门与科技部门共同安排。由于政府支农投资的渠道比较多，资金安排原则和管理办法自行制订，各部门在使用方向、建设内容、项目安排等方面协调不够，影响政府支农投资的效率。

(三)政府支农投资高度依赖中央，地方配套投入能力严重不足。目前，中央政府和地方政府在支农投资的范围和职责划分方面，存在着事权界限模糊不清、缺乏规范的问题，“缺位”和“越位”现象并重。什么项目应由中央政府投资，什么项目应由地方政府投资，什么项目由企业和社会投资，对此没有明确的界定。按照我国现行的投资体制，很多支农项目都是由中央政府和地方政府共同安排投资，即所谓的“拼盘投资”，中央政府出一部投资，地方政府按照一定比例为项目提供配套投资。但是，由于在现行的财政体制下，地方财政尤其地(市)、县级以下财政大多为吃饭财政，相当一部分地区常年靠财政补贴维持政权运转，自身财力连“吃饭”都不能保证，很难再拿出资金用于搞建设，尤其是经济效益相对较低的农业投资。有的地方为了完成配套，采取一个项目多头申报，多渠道争取中央资金，用中央这个项目的钱配那个项目的钱。这种体制造成了政府支农投资中对中央政府投资的过度依赖。据有关资料分析，“六五”以来已经实施的4个五年计划期间，中央基本建设投资中农业所占的比例分别为6．1％、7．7％、15．2％和25．3％，而相应时期地方基本建设投资中农业所占的比例分别只有5．1％、3．3％、3．0％和5．6％。两者之间的巨大反差，说明在农业基本建设投资方面，地方政府投入太少。

(四)资金使用分散，配套性差。虽然我国政府支农投资项目种类不少，名目繁多，但由于分散在不同部门，各搞各的，形不成合力，投资的成效不显著。部分地方把这种状况形象的总结为“支农资金年年投，但却看不见‘水花”’。据有关报道，国家重点扶持贫困县山西省石楼县大蒜镇大庄村，过去计委、财政、扶贫办、农林水等十几个部门都安排过投资项目，投入的资金累计起来不少，但是农村的水、电、气、路、校等设施却没能配套起来，农村面貌依然没有大的变化。地方官员将原因归结为支农投资投放过于分散，重复建设严重，相互配套性差。我们在黑龙江省绥化市北林区新化乡兴安村与农民座谈时，该村党支部书记也反映，政府农业投入看起来不少，但都撒“胡椒面”了，什么事也干不好，比如说打井搞灌溉这件事，光打井，没有喷灌设备，时间长了，井也报废了，白投入。上述这些情况在农村很普遍。

二、完善政府支农投资政策的几点建议

政府支农投资存在的诸多问题严重影响了投资的效率。各部门对此反映强烈，各级政府和广大农民要求整合政府支农投资，加强投资项目管理的呼声很高。目前，各方面对这项工作的必要性和紧迫性的认识趋于一致，加快推进政府支农投资改革势在必行。

(一)结合新农村建设，做好乡村规划，减少农村投资浪费。建设新农村，规划要先行。没有规划的建设，必然是盲目的建设；没有规划的投资，必然是盲目的投资。当前，要迫切抓好村庄、乡镇和县市新农村建设规划。通过编制规划，把新农村建设、管理和整治有机结合起来，避免相互脱节，使各个渠道的资金明确投资的方向和重点，有利于做到劲往一处使，形成合力，让有限的资金发挥出最大的效益。有了乡村规划，那些将来计划要实施被撤的村庄的农业基础设施投资就可以缓建，而把资金集中投放到该保留的村庄，避免造成建了又拆的投资浪费。鉴于当前村庄规划极其薄弱的状况，建议各级财政(特别是省、市及财政)划出一定的资金，专门用于支持编制和完善新农村建设规划和村庄建设规划，以规划引领政府支农投资。

(二)加强政府有关部门之间的统筹协调，建立部门间的工作协调机制。要按照统一高效、权责一致的原则，进一步明确政府各有关部门在农业和农村建设和发展方面的职责，充分发挥投资宏观调控部门的职能作用，对于目前由不同渠道管理的农业投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。为此，要尽快建立两个制度。一是政府支农投资信息通报制度，明确要求各部门在安排项目和下达投资计划时要相互通报，加强信息沟通，实现信息共享，搞好协调配合，改变部门分割、相互封闭的状况。二是实行政府支农投资项目专家评审委员会制度，发挥专家在项目决策中的作用，确保项目决策的科学性。同时，政府有关部门之间在项目与投资管理方面要建立起必要的监督和制约机制，防止因权力过分集中而形成新的腐败和低效率。为确保这项工作的顺利推进，建议在国家层面，建立由发展改革、财政、商务、科技、扶贫、农林水利等行业主管部门组成的支农投资决策部际联席会议制度，下设政府支农投资项目协调和监督办公室(可与政府农业宏观投资管理部门联署办

公)，负责协调和监督各部门在支农投资和项目安排上的沟通与信息交流。地方政府可参照中央的做法，制定相应的支农投资管理和运行模式。

(三)理顺中央与地方事权关系，明确各级政府在支农投资方面的职责和界限。要按照社会主义市场经济体制的要求，积极推进投融资体制改革，合理界定中央政府和地方政府的事权、财权，进一步明确各级政府在支农投资方面的职责，扩大地方自，强化地方政府责任，充分调动地方统筹安排支农投资的积极性。总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理，凡属地方性项目，其投资、建设、管理和职责完全下放给地方，中央可根据不同地区的财政状况，适当给予一定的补助投资；属于中央项目的，其投资、建设和管理均由中央负责。要在明确中央政府和地方政府支农投资职责的基础上，对于中央政府和地方政府共同投资的项目，要实事求是地确定中央和地方的配套投资比例。无论哪一级政府，一旦承诺了投资，就要认真落实。对于空头承诺配套投资、搞钓鱼工程、影响项目建设和投资效益的现象，要制订严历的处罚措施和办法。

(四)整合政府支农资金，集中捆绑使用，实施连片配套投入。要改变政府支农投资安排上贪大求全、平均分配、缺乏重点、撒“胡椒面”的做法，采取集中财力、捆绑使用、连片投入的方式，使有限的资金发挥最大的效益。要在全国范围内，按照不同地区的经济社会状况和国民经济发展的需要，根据轻重缓急确定好政府支农项目的投资优先序列，前后配套要衔接好，力争投入一块，建成一块，发挥效益一块，做到以片为单位，逐步推进，通过8―10年左右的时间，使我国农业和农村基础设施和公共服务落后的局面得到明显的改变。

(五)切实加强项目管理，确保资金的合理使用。这些年来，中央对支农投资均实行严格的项目管理，先后建立了项目法人责任制、工程招标投标制、工程监理制和合同管理制等管理制度，并开展了对重大建设项目的稽查和监督检查工作。这些行之有效的制度一定要认真贯彻执行。国家投资的农业项目，要坚持全面规划，合理布局，认真论证。特别是重大水利项目，要从长计议，统筹考虑，科学选比，周密计划，严格执行国家基本建设程序，加强项目前期准备工作，做好对项目的科学论证和评估工作，坚决杜绝“三边"2E程。农林水利等基础设施项目影响面广，意义重大，必须确保工程质量，强化质量监管。实行项目资金运行监查制，切实加强资金管理，严禁挤占挪用，搞好项目竣工验收，加强项目稽查，加大对水利、天然林资源保护、生态环境建设等重大建设项目的监督检查力度，发现问题要一查到底，严肃处理。

(作者单位：国家发展改革委产业发展研究所)