国外产业集群政策的演进及对我国的启示

产业集群发展是提升产业综合竞争能力的现代产业发展模式，为了鼓励国内产业的发展，从产业政策向产业集群政策转变是政府产业支持政策的趋势和选择。

一、国外从产业政策向产业集群政策的重大演变

现代意义上的产业经济政策发端于17世纪。当时，英国政府通过国家干预来促进本国的生产和出口，进而奠定了其经济强国的地位。其后，美国、德国也明确指出发展生产力必须借助国家力量，而不能听任经济的自发转变。20世纪中后期，各国政府对于产业的干预比较多。以日本为例，二战后，为加强经济重建的步伐，日本采取了“重点产业方式”，将当时有限的资金、原材料、能源倾向性的配置给电力、钢铁、煤炭、化肥等重要基础产业，这对于振兴日本经济起到了巨大的推动作用。一些国家和地区纷纷效仿，如韩国和中国台湾，也产生了积极影响。相对东亚地区政府，欧美政府对于产业发展的干预相对要少，往往以补救性政策为主要内容，以形成产业的自我调节机制为主要目标，对产业发展也起到了相应的促进作用。表1为美、日、德三国对机床产业发展的政策比较。应当指出，尽管世界各国的产业政策各异，但是其目标有二：一是采取政策倾斜发展重点产业，优先配置资源；二是对尚不具备竞争力的行业实行保护政策(而这种尚不具备竞争力的行业可能是重点发展产业，也可能是处于衰退期的产业)。前者表明产业政策是一种供给政策，后者则表明产业政策一定程度限制了竞争―――具有政策优势的产业因受过度保护可能导致竞争力的缺乏。波特对日本产业竞争力的研究表明：1990年以来，1663个产业仅增加了166个市场份额。政府刻意发展的产业绝大多数缺乏国际竞争力，对欧洲的研究也有类似的结论。同时，产业政策的受益者往往是大企业，对于稳定就业、保持地方活力的中小企业政府却没有充分重视。

因此，在政策上需要从产业政策向集群政策转换。从产业选择看，对集群政策而言，选择发展什么产业让位于产业的发展方式，它并不排斥传统产业。同时，集群政策也不排斥中小企业，有利于整个产业保持活力，对人口众多、经济技术比较落后的我国具有很强的实践性。而且，集群政策的政策制定流程也要求不能人为创造集群，而是要在一定的发展前提下，推动相关企业、企业与相关机构之间的有效合作，促进集群深化。在政策取向上，强调保持公平竞争，不针对具体的某个企业采取优惠，这样有利于中小企业的发展，而在产业政策方面，这种优惠就比较容易给予大企业。通过网络化、集群化，建立和完善深度分工与合作，既降低了中小企业资源不足、规模不大、无法获取规模效应的弊端，同时，大量中小企业的存在和发展也为经济增添了活力与应变力。通过表2对产业政策和集群政策的比较，可以看出集群政策的优越性。

二、国外对产业集群政策的研究与实践

经济合作与发展组织(OECD)中的国家在进行集群政策分析时通常以国家创新系统为基础，因而政策往往以研发为核心。其产业集群政策的共同特征可以归纳如下(表3)。

集群政策有助于支持企业发展，克服基于政府的支持供应中普遍存在的失灵现象。Henog、Lagendijk等在此基础上提出了基于创新失灵、市场失灵的产业集群政策。反映如下(表4)。

表4、基于创新失灵、市场失灵的产业集群政策

在美国，集群政策的制定涉及产业链、地方知识、基础设施建设等方方面面，是相关行业、企业与区域发展机构的高度互动。政策制定的焦点在于：运用投入产出分析地方经济结构的知识与价值链关联，在SWOT框架下分析地方经济的结构、知识基础，选择发展机会。

据此，纽约Focus Group 拟定了5个战略集群（信息技术、生物医药、分销、服务业、旅游业），达成了开发信息技术集群协议，形成了分销集群中发展新业务机会的报告，在整体上对有限的经济发展资源的合理配置进行了有益的尝试。在丹麦，企业、相关组织以及政府依据各相关领域的Reference Group 互动，以选择重要的集群政策条件；在信息技术、生物技术、医药技术方面推动联合研究中心；在交通运输领域中实施新教育计划等等。在金融支持方面，丹麦政府还推动了“产业网络协作项目”（In dustrial Network Co-operation Programme），为300多家企业提供了金融服务。瑞典则利用创新系统机构VINNOVA推出全国项目计划来扶持集群的科技孵化中心。在产业系统计划方面，以刺激产业与其他参与者关于产业需求的对话为目的，其项目包括新兴产业集群的发展方法及单个集群适宜框架的条件方法。同时，在积极开展面向潜在创新集群的技术方面也进行了前瞻性研讨。20世纪90年代以来芬兰政府的政策由研发转向创新，与此同时，确立了竞争政策和制度政策的主要原则。主要特征是：在竞争的基础上将研究资金向终端用户配置；推行战略领域的研究计划，加强大学研究中心；启动通信、食品、运输、环境、森工行业的集群计划，由此促进科技组织、产业与政府三方的创新合作。在整个进程中，芬兰国家科学技术改革委员会发挥了巨大作用，专家意见在确立国家优先领域选择方面施加了重要影响。日本文部省于2002年公布了发展产业集群的补助方案，以此促进发展各地的先进技术，构造“知识集群创新事业”，形成“日本硅谷”。同时，以大学和研究机构为基础，把新研发的技术与当地具有竞争力的产业相结合，创造特色产业集群。韩国自1993年开始由“政府主导型”向“民间主导型”转向，政府不再干预企业经营活动，其功能主要表现在指导和配套改革方面。通商产业部在《21世纪的前10年韩国产业发展战略与展望》中提出了将要发展的10大技术产业：尖端电子信息产业、半导体及电子感充板、尖端机械、电子产业、新材料、精密化学、生物工程、光电产业、尖端纤维、航空、尖端汽车零部件等。

三、国外产业集群政策演变对我国产业集群政策设计的重要启示

由于产业集群类型、现阶段发展状况和相关环境的具体差异，各个国家所采取的集群政策有着显著不同，难以评定“最好”的产业集群政策，也不存在一种能够通用的产业集群政策。但政府在产业集群政策的制定方面还是存在一些共同的原则：

（一）整体性原则

集群政策是一个系统、整体的政策体系，任何一项集群政策都应该具有三个层次紧密联系的属性:一是企业层次,能为集群内企业创造价值；二是组织层次，能促进集群整体增长和竞争力提升；三是区域(国家)层次,即能发挥集群效应，带动区域或国家经济发展。

（二）“自下而上”原则

集群不是由政策刻意创造出来的，相应的集群政策制定必须以现有或新兴集群为条件。“自下而上”原则要求集群政策制订机构首先对集群进行分析和研究，掌握并遵循集群的内在发展规律，集群政策应定位于培育并优化这些规律。因此，政府对集群的创建发展是间接参与，履行中间人、促进者和组织者的职能，为集群的创新发展提供支持与激励，而不是“自上而下”地全程主导和控制。

（三）企业主导原则

要充分发挥市场机制的作用，使企业成为集群发展过程中的主导力量。这就要求政府提高服务意识，完善服务，提供高效的信息平台和对话平台，避免和减少因市场失灵和制度失效而导致的公共物品的供给不足。

（四）非拷贝原则

集群政策的目标应该是鼓励既有集群内部企业的合作与网络化，为之提供有益的公共计划与投资。集群政策的设计可以借鉴成功的政策经验，但不能照搬照抄，必须从本地集群的实际情况出发。

（五）动态性原则

集群政策的时效一般比较长，在其时效内集群和政策环境都在不断变化。因此，集群政策应该是系统、灵活、可调节的，否则就不能适应集群的持续发展，出现政府干预过度或不足，最终导致集群政策失效。

（六）地方化与全球化统一原则

政府一方面应推动建立健全区域内部经济合作机制，强化产业集群内外企业的联系，发展高质量的相关产业或服务，构筑地区性生产体系，通过互相提携、共享知识、促进创新，发挥区域在全球化中的地方优势；另一方面要消除贸易障碍，参与世界价值链专业化分工和建立全球交流渠道。

（七）兼顾差异的技术创新原则

政府应当建立适当的模仿技术转让机制。对于接近国际先进技术水平的产业，政府应当鼓励相关集群企业定位于创立世界领先技术和中国自己的技术标准，实现从“中国制造”迈向“中国创造”。

（作者单位：浙江丽水学院经济管理分院重庆师范大学经管学院）