建立公共财政与提高产业竞争力

从当前的财政改革来看，建立公共财政的政策思路是与促进竞争的政策取向一脉相承的。从这个意义上说，我国目前所进行的构建公共财政的努力是有助于促进我国产业竞争力的提高的。

一、产业政策与竞争政策：提高产业竞争力的两种政策取向

产业竞争力指的是某个产业或行业应对市场竞争（含国内外同类产品与服务市场，国内外替代或相关产品与服务市场的竞争），并在竞争求得生存与发展的整体能力，其主要包括产业或行业的市场份额，产品与服务的质量，商业信誉，技术水平，管理水平，市场适应性等多方面的能力。从提高产业竞争力、促进产业结构升级、带动经济增长等目标看，产业政策与竞争政策有着共同之处；但无论是从理论依据还是从政策手段春，二者之间都有着重大的差别：

产业政策一般以经济后起国家的“市场残缺”和“后发优势”为理论依据。“市场残缺”有别于我们通常所指的像公共产品、外部性、垄断、分配不公、宏观经济总量失衡等所谓的“市场失灵”现象，而是指经济后起国家的市场经济运行由于缺乏相应的制度体系作为支撑，从而导致市场机制无法稳健运行。如果说市场失灵是实行市场经济的国家都具有的共性的话，那么市场残缺则是市场经济不发达国家的特性。经济后进国家的市场残缺主要表现在：国民经济中市场化程度低；市场主体发育不完全，其结构和行为往往是扭曲的；市场体系不完整，商品市场与要素市场割裂，要素市场发展缓慢；市场信息经常阻滞与失真；最为严重的是，由于缺乏相应的法律制度框架作为保障，后进国家市场中正常的交易活动和信用行为无法得到应有的保护。“后发优势”则是指因产业结构演变的规律性所产生的可模仿性，由于后进国家的产业结构层次往往较低，因此可以向先进国家引进、学习并模仿已有的知识与经验积累，从而可以少走弯路，缩短实现工业化所需的时间。“市场残缺”与“后发优势”的存在，决定着后进国家必须在实行赶超战略和实现工业化的道路上另辟蹊径。

产业政策的基本立论是，如果缺乏政府直接的或间接的财政、金融外贸等方面的支持，企业就难以有效地进行技术改造、产品开发和结构调整，从而会影响到企业的长远发展，并最终削弱一国产业的国际竞争力。因此，推行产业政策的国家都十分强调政府在产业经济发展中的主导作用。政府一方面强制性地移植市场制度，培育市场主体，以克服市场残缺；另一方面则根据产业结构的演进规律，选择并确立战略性的、具有较大关联效应的主导产业部门，通过财政、金融、管制、外贸等政策手段，大力予以政策上的倾斜，保护和扶植其发展，迅速促进产业竞争力的提高。因此，在提高一国产业的国际竞争力方面，产业政策遵循如下的思路：

“市场残缺”与“后发优势”政府对产业发展的强干预倾斜式的产业发展策略旨在保护、扶持特定产业发展的政策设计提高产业的国际竞争力

竞争政策是政府为维护市场经济的有效竞争而确立的经济政策与法律体系的总和，它以“市场有效”和“政府失灵”为理念，倡导经济的自由民主化，主张借助有效的法律框架和实施机制，创造公平、透明的经济环境，促进竞争，限制垄断。竞争政策的目标指向是由各种原因而不断衍生出来的对市场竞争秩序的侵蚀和破坏因素。从提高产业竞争力的角度看，竞争政策并不为特定产业的发展提供保护与扶持，而是为置身于市场经济的各类主体创造公平、透明的经济环境，因为一个公平、透明的竞争性市场本身就能够为一国产业竞争力的增强提供至为强大的动力和源泉。也就是说，在一个供求双方都存在足够数量的独立参与者的竞争性市场上，每个参与者为了能够在相互争夺中成交，需要向来自另一方的伙伴提供优惠条件，包括低于同一方的竞争价格，优惠的支付条件和供给条件，优异的产品质量和售后服务等等，而产品和技术的创新则是当事者最重要的竞争策略。因此，竞争性的市场提供了激励产品和技术创新的动力，从而为各种新的想法、新的技术、新的组织、新的管理方法提供了演练场和试验地，一旦技术与组织创新获得成功，就能够在市场上赢得回报。在此过程中，一个个富有生机活力的企业就会在市场竞争中脱颖而出，而产业竞争力自然就会因之而得到进一步的提升。所以，竞争性的市场本身虽不直接青睐于哪个产业，却能够依靠自身的力量，极大地促进产业竞争力的提高。由此，竞争政策对于促进产业竞争力提高的思路如下：

“市场有效”与“政府失灵”政府对产业发展的弱干预自然演进式的产业发展策略旨在为国内产业发展创造透明、公平的经济环境的政策设计提高产业竞争力。

表1 财政政策及制度作为产业政策工具的内容

资料来源：根据江小娟（1996.pp.80）整理并补充

二、产业政策取向之下的倾斜式财政政策

产业政策的推行实际上是政府借助一定的政策工具对特定产业的发展加以干预的过程。按照政府的干预方式划分，改革开放以来，我国推行产业政策所采用的手段可以分为政府直接干预型和间接引导型两类，每一类又可以分为支持型和限制型两种。因此，产业政策手段可以分为以下四种类型：直接干预型支持手段；直接干预型限制手段；间接引导型支持手段；间接引导型限制手段。依此，我们可以把财政政策及制度作为产业政策工具的内容归结为表1：

在我国市场化进程中，倾斜式的财政政策及制度作为产业政策工具加以运用的形式主要表现在以下几个方面：

第一，政府为产业政策的实施筹措资金。在财政收入比重下降的情况下，国家于1979年开始以举债的方式集中资金，所取得的债务收入除用于还本付息外，大部分用于建设性财政支出，支持重点产业建设。比如，1994年国家债务收入的56.9％用于支持建设性支出，而42.4％用于偿还国内外债务（国家统计局，1995）。为了支持能源、交通重点建设，政府于1983年起征集国家能源交通重点建设基金，征集范围包括国营企事业单位、机关团体、部队和地方政府的各项预算外资金，以及这些单位所管的城镇集体企业缴纳所得税后的利润。直到1994年实行新税制、取消对国有企业征收该基金之前，国家财政每年征集的该项基金大致都在100亿元以上。

第二，国家对鼓励发展的产业或地区实行低税率、减免税、加速折旧、投资抵免、再投资退税、出口退税等税收优惠政策，对限制发展的产业则实行高税率，征收附加费的方法。这方面的例子不胜枚举。比如，能源、交通运输、邮电通信等基础行业很长时间以来都是我国产业政策保护和扶持的对象，因而一直是税收优惠政策的受益者。我国现行税制规定，新办的从事交通运输业、邮电通信业的企业和经营单位，可以从开业之日起，第一年免征企业所得税，第二年减半征收企业所得税。另外，从事能源、交通、港口、码头等项目的外商投资企业，经过国家税务总局批准，可以减按15％的税率征收企业所得税。等等。

在20世纪80年代中期以前，我国建设的重点在东部，政策大量向东部倾斜。在以特区为龙头的对外开放中，税收优惠是国家用以吸引外资和技术的重要经济杠杆。我国对经济特区实行的一套涉外税收优惠政策包括：（1）对外商投资企业不分经济性质和隶属关系，一律实行15％的所得税税率。（2）特区三资企业还享受“两免三减”和“从第一个获利年度开始纳税”的优惠政策。（3）除交通运输、服务、银行、保险业外，矿物油、烟、酒减半征收工商统一税，其他产业免征工商统一税。我国特区实行的税收优惠，既降低税率，又定期免税，再专项照顾，可谓多法兼施。后来，随着经济技术开发区、沿海开放区、边境对外开放城市、沿江开放城市、内陆开放城市等的先后设立，以及西部大开发等的进行，原先赋予经济特区的一些优惠政策相应推而广之。

第三，在对落后地区实施产业扶持计划中，财政充当着重要角色。20世纪80年代以来，国家以“支援不发达地区发展基金”、“三西（山西、陕西、蒙西）农业建设专项基金”、“少数民族贫困地区温饱基金”、“支持不发达地区发展经济贷款”、“扶贫专项贴息贷款”等形式向经济落后地区提高财政贷款和政策性贷款，支援这些地区建设生产性基础设施和发展当地具有资源优势的产业。1989年，政府又拨款10亿元人民币作为垫底基金，建立了民间组织——中国扶贫基金会。1994年开始实施国家“八七扶贫攻坚计划”，该计划得到中央和地方财政的资金支持。

第四，国家对不同类型的投资建设项目征收不同税率的调节税，这主要体现在1991年开始实行的《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》。该条例明确规定，根据国家产业政策和固定资产投资项目的规模实行差别税率，即根据国务院公布的《固定资产投资方向调节税税目税率表》，对不同类别的投资项目分别征收0.5％、10％、15％和30％等五挡不同税率的调节税。

第五，国家为需要加以保护和扶持的产业设置各种进口关税壁垒和非关税壁垒。这是最能明确反映我国产业政策取向的形式之一。比如，出于保护国内汽车工业发展的需要，1986年国家大幅度提高了轿车整车进口减税税率，当年税率达到220％。从1992年起，基于“复关”等需要，减税开始大幅度下调，到1997年10月三日调整为80—120％，汽车产品的加权平均关税税率约为55％。为了促进轿车技术引进和零部件国产化，国家对国产化率较高的车型制定了零部件进口的优惠税率；部分汽车关键件进口的非关税措施已被取消。再如，长期以来，为了防止国外受补贴的廉价农产品对国内农业生产和市场造成冲击，我国对农产品进口实行保护性的关税政策，虽对粮、棉、油进口免征关税，但对其他农产品进口则设置了50一100％以上的较高关税率，并对农产品进口实行计划配额、进口许可证、技术卫生标准检测等非关税措施。

三、产业政策及倾斜式财政政策的有效性与内在缺陷

一般认为，产业政策及相应的财政、金融、管制、外贸等各种政策工具的有效运用，需要依赖于两方面的条件：（l）政府驾驭经济运行的综合能力，包括获取信息的能力、熟悉技术的能力、动员资金的能力，等等。这是因为，产业政策的制定与实施是政府行为，只有具备这些能力，产业政策的正确设计才会成为可能。（2）社会各方对产业政策的推行存在广泛共识。由于产业政策在出台后终究要由各级政府和各个企业具体执行，这就要求社会各方对未来产业结构的理想状态，以及达到这一状态所可能遇到的障碍要有广泛的认同感。只有这样，才能形成对产业结构调整与升级的一股合力。

从我国的实践看，产业政策的推行及倾斜式的财政、金融、管制、外贸等政策工具的运用的效果并不理想。那么，为什么产业政策的实施效果不理想？为什么产业政策的有效性往往无法得到充分的保证？而即便是曾经在日本、韩国等国的经济政策舞台上独领一时，为这些国家的经济腾飞插上了翅膀的产业政策，后来却会成为国内长期经济萧条和爆发金融危机的诱因呢？归根到底，这是由产业政策自身的缺陷所致的——

首先，正确的产业规划是成功推行产业政策的保护，但是由于经济运行环境的复杂多变性，要始终确保万元一失是相当困难的。一般说来，后起国家在实现工业化的初期，由于一方面可以通过学习和把握先进国家已有的产业结构演变规律进行战略产业的抉择，做出正确产业规划的机率是较大的；另一方面，由于经济发展初期投资项目之间的互补性较强，即便事后发现最初的政策并不准确，仍有改进的可能。这样，推行正确产业政策的可能性是很大的。比如日本在战后经济复兴时期（1945—1955年）实行的对钢铁、煤炭、电力等基础工业等采取“倾斜生产方式”的产业政策；在经济高速增长时期（1955－1969年）以合成纤维、石化、机械、电子、汽车工业等重化学工业为扶持对象的产业政策；以及20世纪70年代对集成电路、计算机、飞机等“知识密集化”产业的扶持政策等；都比较准确地把握住了工业化进程中促进产业结构升级、带动经济增长的主导产业。但是，在后起国家工业化的中后期，尤其是在赶超任务完成之后，由于在激烈竞争的国际环境中，技术前景和市场机会变得越来越不确定，出现了不同企业间产品相互替代，资源相互竞争的情况，此时，政府仅仅依靠少数人的决策，要对主导产业做出正确的判断和选择是很难的。

第二，正确产业政策的推行要求有政府强有力的财政、金融、管制、外贸等政策手段加以配合，并且要有社会各方对产业政策的广泛共识为基础，而这一点对处于经济转轨时期的我们这样一个大国来说是难以做到的。产业政策是对资源在产业之间的配置进行干预的行为，牵涉到产业部门发展的切身利益，这使其比其他类型的经济政策带有更强的利益再分配的性质，因此，在政策目标的确定上是很难达成共识的。同时，除非中央政府对国民经济有很强的经济与政治控制能力，以及掌握有可供支配的大量财力，否则产业政策的有效推行将会困难重重。

我们知道，我国的市场化改革进程是以中央向地方分权和政府对企业放权为显著特征的。在地方政府、各行各业争先要求予以政策倾斜，而中央政府又不能不参考、吸收各地区、各部门的“合理”‘意见的情况下，终于出现了一种堪称“世界产业政策之最”的局面：“在我国的第一个产业政策文本——《国务院关于当前产业政策要点的决定》（1989年3月15日颁布）中，明确列为重点支持产业有数十个，基本上囊括了所有的行业。1994年颁布的我国第一个长期的产业政策——《90年代国家产业政策纲要》中，重点支持的产业范围虽然有所缩小，但是，这些产业加在一起，占经济总量的比重仍然超过一半以上。都是重点就无所谓重点，在财政资金有限、社会资源不足的情况下，要对这些产业都予以重点扶持，那是不可能的。在此情况下，产业政策的效果如何，可想而知。

第三，产业政策的强化必然导致竞争政策的弱化，这对产业竞争力的提高有害无益。竞争政策倡导对不同的企业和产业部门提供一视同仁的政策服务，而产业政策则侧重于对不同企业不同行业采取差别对待的政策，使它们在竞争中处于不同的地位；尽管二者可以在某些场合起到互相补充和相互促进的作用，但是在多数情况下，它们之间的兼容性是较差的。产业政策在通过促进集中来形成规模经济的同时，一般要设置相应的行业进入壁垒，以阻止潜在竞争者的进入。而处于政策保护伞之下的企业或行业，虽然有可能形成一定的规模，而由于缺少竞争对手，往往市场风险意识比较淡薄，危机感不强，创新动力不足，并且经常在产品和服务供给上向消费者或其他企业索取高价，获取垄断利润。在此情况下，企业竞争力能否得到提高，自然是值得怀疑的。

第四，产业政策的实施及相关政策工具的运用以相对独立、封闭的国民经济体系为假设前提和逻辑起点，这与全球经济与贸易自由化的发展趋势格格不入。为了促进国内主导产业的非常规式发展，政府不仅要在资金、技术、人员等方面给企业以支持，而且还要为企业的产品的销售提供或创造市场。这一方面要保护同类产品、替代产品乃至相关产品的国内市场免受外来的干扰，另一方面则要为本国企业的产品在国际市场上的立足创造条件，在此情况下，保护与扶持民族产业发展的需要就必然会导致一系列关税和非关税壁垒的设置，其结果必然是走向贸易上的保护主义。于是，在民族产业的国际竞争力得到提升的同时，其在国际市场上的摩擦与冲突也变得愈益激烈。事实上，有关日本、韩国与其他工业化国家之间发生贸易争端的事例，我们都是时有耳闻的了。

此外，以保护、扶持为特征的产业政策强调产业的政策倾斜，这必然导致国家对产业的强干预。在此情况下，一支有能力监督经济行为而又独立于政治干预之外的高质量公务员是至关重要的，因为它是廉洁、高效政府的基础，是实现正确的强政府干预的必要前提。但是，在政府长期控制社会经济主要的资源配置权力的条件下，公务员要始终保持廉洁是相当困难的，对产业经济活动的强政府干预往往演化成政府腐败的温床。

基于上述分析，我们认为，在相对独立、封闭的民族经济体系下，动用财政、金融、管制、外贸等手段，通过在资源配置上对主导产业的强制倾斜，在一定时期内是有利于加速工业化进程的。但是在完成初步工业化以后，随着国内外经济运行环境的重大变化，这种非均衡的政策模式将逐步丧失效率，尤其是在经济信息化和全球化的今天，这种政策的负面影响将会越来越大。产业政策内在缺陷的逐步显露，要求政府应当调整提高产业竞争力的政策重点，转向推行以鼓励竞争、限制垄断为主旨的竞争政策，为国内产业的发展创造公平、透明的竞争环境，从而为促进民族产业国际竞争力的迅速提高提供一个有力的支持环境。

四、建立公共财政与提高产业竞争。

当前，在财政政策及制度领域，我国正在进行构建公共财政基本框架的努力。公共财政是针对我国政府及其财政的活动范围“越位”与“缺位”并存的局面而提出的改革构想。从研究视角看，公共财政遵循着如下的政策思路：

市场有效运行市场失灵公共的或国家的介入公共财政

可以看出，公共财政与竞争政策都以“市场有效”作为自己的逻辑起点，二者均认为，只要充分竞争的条件能够满足，那么自发运行的市场经济就能够仅仅依靠自身的力量达到资源的有效配置状态。因此，信赖竞争性的市场，发挥市场机制的作用，构成公共财政与竞争政策的共同基准。正是有了这样的基准，所以，公共财政与竞争政策的侧重点固然有所不同——公共财政侧重于明确政府及其财政在市场中存在的合理性，并且界定政府及其财政活动的范围；而竞争政策侧重于政府如何为市场竞争机制的有效运作提供经济政策与法律保障；但是二者却表露出诸多共通之处，其主要表现在：

（l）弥补市场失灵是市场经济之所以存在公共财政的根本原因，鼓励竞争、反对垄断则是竞争政策的主旨所在。可见，垄断行为作为市场失灵的一种情形，是竞争政策加以克服和进行矫正的基本对象；同时，由于市场主体往往具有回避竞争压力和风险的动机，市场经济自身是很难提供有效的竞争秩序的（商业道德可以在市场经济中自发形成，但是缺乏法律保障的商业道德秩序往往是脆弱的），因此，竞争政策可以视为一种“公共产品”，设计并推行竞争政策就是政府及其财政弥补市场失灵的具体表现。

（2）公共财政倡导为市场主体提供一视同仁的服务，竞争政策则为市场主体参与市场活动塑造公平、透明的竞争环境。不对特定的个人、企业、行业、产业、地区提供政策照顾或优惠，也不对特定的个人、企业、行业、产业、地区刻意进行限制，是公共财政与竞争政策的共同之处。

（3）公共财政认为政府及其财政（或公共部门）的活动只应具有非市场赢利性，因此，应当把赢利性的机会留给私人部门；而创造有效的竞争环境，为私人部门的赢利性活动提供公平而公正的活动空间，是竞争政策的基本目标。

（4）公共财政是法治化的财政，即政府及其财政部门的活动应当置于法律的约束之下，并接受社会公众的监督与制约；而竞争政策作为市场经济最为基本的经济政策，其本身就是通过立法形式，为维护市场竞争秩序提供保障，其中自然也包括对政府及其财政可能发生的对市场竞争的不恰当干预行为所作的法律规范。

以上分析表明，公共财政与竞争政策的理论基点、目标指向与具体特征等有着惊人的相似三者之间的逻辑一致性事实上意味着：公共财政取向的改革步伐每迈进一步，就是向竞争政策的推行靠拢一步；反之亦然。因此，在我国的改革进程中，建立公共财政与推行竞争政策是相辅相成、互为条件的。

建国后至今，我国的工业化进程已经越过它的初期，而步入了工业化的中后期，以产业政策作为基本经济政策的取向已经渐渐无法适应新形势的要求。改革开放20多年来，市场竞争有效进行结构调整和促进产业竞争力提高的一些重要条件已经形成，这包括：（l）基础产业和加工工业之间的合理比价体系已经形成，许多基础行业，如电力、化工、冶金、高速公路、港口等，已经成为较有吸引力的投资领域。（2）非价格因素已经成为大部分产品竞争力的体现，大企业的优势增强。（3）企业之间的竞争逐次“升级”。在此情况下，重在发挥少数人的知识和能力的产业政策不仅效果有限、成本较高，而且从根本上看，政策的副作用越来越大。由于以保护、扶持特定产业为特征的产业政策和以强调对市场主体提供一视同仁政策服务的竞争政策之间的兼容性较差，因此，以产业政策作为经济政策的基本取向，必然会导致市场经济所允许并鼓励更多的人参与创新并获得发展的空间和机会受到阻碍，过分强调产业政策的结果，必然会导致大量的创新能力和发展机会在无形中被扼杀，从而影响我国产业的国际竞争力的提高。

最后必须指出的是，强调公共财政取向，并不完全否定政府及其财政在特定场合的积极、主动干预；强调竞争政策取向，也不完全排斥保护性、扶持性产业政策的作用空间；这就犹如在市场经济与计划经济的交锋中，最优的选择可能是以市场机制为基础，而以计划机制为补充一样。问题的关键或许在于，在公共财政与竞争政策尚未成为我国经济政策的优先取向之前，我们应当着力培养它们、爱护它们、扶持它们罢了。