完善政府决策机制 推进社会管理创新

摘要：科学民主的决策机制对创新社会管理，对地方政府经济社会的发展意义重大。针对当前政府决策机制存在的问题，要求优化政府决策，政府在决策中贯彻以人为本理念，实现决策法治化、科学化和民主化。

关键词：政府决策；社会管理；创新

政府决策质量的高低将直接影响到经济社会的发展方向及其成效。尤其是全球经济危机时期，政府的正确决策尤为重要。因此，各级地方政府已清醒地认识到科学民主的决策机制对创新社会管理，对地方政府经济社会的发展意义非凡。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将“建立健全科学民主决策机制”规定为建设法治政府的重要内容，强调政府“实行依法决策、科学决策、民主决策”。然而，在我国政府决策活动中，体制的完备、机制的运行、程序的确立、方法的操作离法律化、民主化、科学化的要求还有一定距离，行政首长凭臆想、凭经验进行决策的现象比较普遍，决策出了问题后难以及时纠正，从而严重影响经济社会的健康发展，损害了人民利益。解决这些问题，优化政府决策，要求政府在决策中贯彻以人为本理念，实现决策法治化、科学化和民主化。

一、政府决策的基本认知

政府决策是决策的重要组成部分，是政府的一项重要活动。正确决策是决策取得实际效应的前提，是政府工作顺利开展的基础。为了保障决策正确，政府决策不能主观臆断、随意任性，依法、科学、民主是政府正确决策的必要条件和根本保证。

依据我国宪法规定，国家行政机关是国家权力机关的执行机关，但同时参与重大的行政决策；又由于中国共产党是我国惟一的执政党，中国共产党的决策在国家决策体系中处于核心地位，因此政府必须坚持党的领导，执行党的决策。这样，政府决策的内容就由三个方面构成：一是如何贯彻执行党的路线方针政策，二是如何执行人民代表大会的决议，三是如何履行自己的职能职责。就性质来说，政府决策是一种行政决策，是政府在行政管理过程中对需要解决的一些社会重大问题做出某种政策或行为的选择，是政府“为履行行政职能、解决社会公共问题而制定具体政策和选择行动方案的活动”，是政府“为实现既定的行政管理目标，在系统分析主客观条件和掌握大量有关信息的基础上所进行的抉择性创造思维活动”。

二、政府完善决策机制的现实意义

政府依法、科学和民主决策具有十分重要的意义，政府决策是否依法、科学、民主，从微观上说关系到政府决策的正确、合理、可行，从宏观上说关系到人民利益是否能够实现、社会经济是否能够持续发展、政府地位是否稳固。

首先，建立科学民主的决策机制是提高政府决策力的关键。我国地方政府的决策力长期得不到提高，关键因素在于缺乏科学民主的决策机制。由于受到计划经济时期决策思维的影响，许多政府官员的经验决策、武断决策、盲目决策的现象还比较普遍，致使决策水平难以提高。随着我国市场经济体制改革的进一步深入，对政府的自身建设和管理提出了更高的要求，尤其是对政府管理的首要环节——行政决策提出了挑战。而科学民主的决策机制，能有效避免或减少经验决策、盲目决策等弊端，提高地方政府的决策力，减少因政府决策失误导致的损失。

其次，建立科学民主的决策机制对推进地方政府的政治文明建设至关重要。政治文明建设的重要任务之一是提高公民的民主意识。而公民民主意识的提高很大程度上取决于政府相关制度的引导与培育。尤其是地方政府决策的科学化民主化机制的建立，对引导和培育公民的民主意识将发挥重要的示范效应。也能为公民的政治参与提供制度化的渠道。同时，公民政治参与热情的提高将大大促进公民民主意识的提高，从而为推进地方政府政治文明建设奠定制度保障。

再次，建立科学民主的决策机制是促进政府管理现代化的有效途径。政府管理的现代化，很大程度上取决于政府管理的途径和方式。作为政府管理首要环节的行政决策，其决策水平的高低将直接影响到政府管理的全过程。只有高水平的政府决策，才能为有效的政府执行奠定基础，也才能为政府管理中的的监督和反馈提供机制保障。因此，没有政府决策的科学化民主化，就不可能有政府管理的现代化。

第四，建立科学民主的决策机制是贯彻落实科学发展观的重要保障。地方要发展离不开地方政府的正确决策，要在政府决策中树立以人为本的理念就必须建立民主的决策机制，政府的科学决策本身也包含了对经济社会发展的全面、协调、可持续的内在要求。只有科学的决策机制，才能保持经济社会的全面、协调、可持续发展。因此，各级地方政府要切实贯彻落实科学发展观就必须依赖科学民主的政府决策机制作保障。

三、当前政府决策机制存在的主要问题

（一）决策的程序机制不够健全

当前地方政府民主科学决策的程序机制尚存在不够健全的问题。主要表现在：第一，决策会议制度存在着随意化。决策最终都是通过各种各样的会议来作出的，但当前地方政府在决策会议的主体和层次的界定上还不够明晰和规范，存在着临时动议性、随意性。第二，决策方案论证评估存在着内部化。决策方案形成后，需要进行论证和评估，以保证决策的民主化科学化。但当前地方政府相当一部分决策方案的评估，是在部门内部进行的，主要是在党政部门、人大和政协委员之间进行。大多数人包括利益相关部门的人对正在进行的决策通常是不知情。由于缺乏来自社会的独立的第三者的评估，很难保证决策方案符合不同阶层的利益。第三，决策听证存在着形式化。目前一些地方政府的决策过程缺少听证程序。重大决策往往是由部门先提出决策方案，征求各方面意见后，直接报送到最终决策层“拍板”。决策往往是在既有方案基础和框架内进行审议，进行修补，难以跳出原有方案的总体思路，最终的方案也很难真正满足公众和实际的需求。第四，决策的法制规范存在着边界模糊化的问题。

（二）决策咨询机制不够健全

由于各种因素的影响，决策咨询系统在实践中存在着一些不可忽视的问题，主要表现在：一是决策调研环节不够深入。没有调查就没有决策权，但不少政府的决策缺乏深入的调查研究，常常是“情况不明，决心大”，导致决策的浪费甚至激化某些社会矛盾，造成不和谐因素。二是决策咨询程序不规范、走过场，不能充分体现民意。如决策的公示、听证制度，其听证内容、时间、地点等未能提前、及时公示，公示途径、方式和范围不能最优化、最大化，从而影响公众的参与度。

（三）决策的监督和责任追究制尚未完全到位

决策必须接受监督与实行责任追究，是决策法制化的要求。目前，我国的决策监督机制还很不健全，特别是缺乏有效的决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相协调又相互制约的运行机制没有真正建立；另一方面表现在决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度还是一个空白。决策者的权责不对等，导致其责任心不强。对于决策失误的责任人，更多的把决策失误当作工作上的缺点，往往以“交学费”为由了结，难于依法追究决策者的法律责任。决策监督和问责制度的缺位，还与缺乏严密的决策后评价机制、难对决策做出客观评价有关。

（四）决策反馈评价机制不够健全

1.上下级政府反馈不畅通。当前我国由于行政层级因素的影响、层级中存在的“信任危机”以及地方政府对建设发展存在的“急功近利”思想，导致上级政府在做出决策时，对地方政府不信任，对地方实际情况考虑不充分，加上决策反馈机制不健全，使地方政府工作陷入被动局面。

2.对决策的绩效评估机制不够科学。惟GDP的评价标准仍然起着最重要的作用，导致各种“短期化决策”、“首长工程”、“形象工程”、“马路工程”比比皆是，在不公正不合理的用人观引导下，许多地方官员在决策时奉行的只对上负责对下不负责，“不怕群众不满意，只怕领导不注意；不怕群众不关心，只怕领导不开心”。

四、政府创新完善决策机制的若干建议

（一）完善基本规则，创新决策程序机制

1.创新政府决策的自律机制。一些地方政府制定的《议事规则》、《工作规则》等，就是针对地方政府的议事范围、议事原则、议事程序、职责职能、依法行政、行政监督等做出具体规定，以加强政府决策行为的自我约束，促进政府决策的规范化和制度化，避免决策的随意性。

2.创新政府依法决策机制。地方政府在推进法治政府建设中，开始注意坚持依法决策，制定了重大决策依法向人大报告的制度。如有的地方政府规定，国民经济和社会发展计划、财政预算、重大项目建设、人民群众普遍关心的重大事项等决策，必须及时向人大及其常委会报告。

3.创新政府决策流程化机制。一些地方政府针对不同的决策类型，积极探索具体操作办法。如，在决策中根据决策的不同类型和轻重缓急运用相应的决策程序。同时，对重大事项的决策，不仅健全了从问题的提出到决策立项，到调研以及认证的过程等程序，还建立了决策执行过程中的修正程序和决策的最后评估程序。

（二）注重“外脑”作用，创新决策咨询调研机制

1.创新专家咨询机制。不少地方，成立了专门的政府决策专家咨询服务团或法律顾问团，为政府重大决策和处理重大事项提供科技创新、法律咨询等分析和建议。

2.创新决策前专题调研机制。为了使决策更有针对性，更符合当地实际，各地都十分注重决策前的专题调研工作。如有的地方政府实行了专题调研咨询服务项目外包。为保证决策调研和咨询的科学性、全面性和前沿性，拨付专项经费，委托政协委员、专家学者进行课题研究。

（三）广泛集中民智，创新社会公众参与机制

1.创新“三结合”的参与机制。“三结合”的参与机制，即建立由公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制。没有多元化，就没有民主化。一些地方政府打破了“惟我独尊”的决策理念，寻找多元的决策载体，坚持“靠民主决策”、“问计于民”。

2.创新信息化决策机制。在信息化条件下，决策信息的完全度、精确度、可信度和及时度，直接关系到决策的成本、质量和效率。近年来，地方政府及其领导者日益重视利用大众媒体和新型信息传播方式如网络等来调查和了解民意，为决策提供信息支持、民意支撑。例如杭州“开放式决策”开拓出了一条普通市民了解并参与政府决策的实实在在的通道。有了市民的积极参与，政府决策和施政将会更贴近民意、符合民意。因此，“开放式决策”也是扩大公民有序政治参与、促进并改善城市治理的重要举措。