国内民间金融法制改善探析

作者：胡畅辉 单位：湘西自治州民族广播电视大学

私人钱庄经营的资金主要来源于其所在地个体工商户的营业收入、城镇居民的消费剩余资金、附近农民存款、集体商业的临时存款以及个别信托存款等，资金投向基本是本地的个体商业户。私人钱庄一般以本乡本土为基础放款，范围一般在两公里之内，在信用风险控制方面，便于监督和了解借款人的情况。另外，私人钱庄的存贷款利率大大高于商业银行，但是因为运作周期短、不需繁杂的资信证明、手续简便快捷而广受欢迎。社会集资社会集资是指政府、团体或个人为兴办某种事业，通过财政和银行信用以外的各种渠道，向社会有偿筹集资金的活动。其基本形式有股份集资、集资联营、合伙经营、以资带劳、利用商业信用、直接借贷等，社会集资是经济金融体制改革中出现的一种新的融资方式，在我国90年代，由于政府部门对社会集资管理不是很严，一时间出现了“社会集资热”，但整个集资行为极不规范,存在的问题很多,突出表现在社会集资的秩序混乱,乱集资和非法集资的问题严重,集资的种类繁多,有的为了“圈钱”目的而进行诈骗活动，强化集资,摊派性集资屡禁不止,五花八门的社会集资严重地扰乱了社会的经济秩序。因此，国家对这种形式的金融活动进行了严格的限制与整顿。其他形式除以上四种常见形式外，民间金融还有合会、农村信用社、合作基金会、小额信贷、钱背、典当信用等形式，这些形式的民间金融以直接或间接的形式一定程度上活跃了民间资金的流动与融通。

我国民间金融立法现状及存在的缺陷

（一）我国民间金融立法现状分析从目前的立法现状看，我国还没有制定专门的法律对民间金融及其活动进行规制，除了《中华人民共和国合同法》、《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批复》和《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等法律法规对民间借贷问题做了简单的规定外，在整个金融法领域如《中国人民银行法》、《商业银行法》及《银行业监督管理法》均不涉及这方面的内容。而当前与民间金融法民间借贷相关的规范性法律文件《非法金融机构和金融业务活动取缔办法》、《金融机构管理规定》等主要是国务院的行政法规和人民银行颁布的部门规章、办法。纵观民间金融法律制度的变迁，在民间金融发展较好的时期对其管制就少，一旦出现问题就严厉打击，体现为以行政管理为主线，刑罚为辅佐的基本思路。可见，农村民间金融的法律问题成了亟待解决的当务之急。（二）我国民间金融法律制度存在的不足1.专门性法律缺位。目前，我国的金融立法主要针对正规金融，如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《票据法》等，而专门针对民间金融的法律几乎没有，调整民间金融的法律规定散见于《民法通则》、《合同法》、《担保法》和《刑法》等法律以及政府的行政法规、规章与最高人民法院的司法解释中，如最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》和《关于确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》、国务院的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等行政法规、规章。银监会在2006年底了《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，指出要“适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛”，并于2007年初制定颁布了《农村银行管理暂行规定》和《农村资金互助社管理暂行规定》。然而，这些零散的法律规定针对性不强，且缺乏可操作性，难以全面、有效的解决农村民间金融发展中所遇到的问题。2.民间金融监管不全。金融监管是保障金融利益的重要途径。目前，我国针对农村金融相关的立法非常欠缺，2003年以前，我国对非法集资活动由央行监管，其他民间金融活动的监管也只是停留在政府独立监管的层面上。但自2003年4月央行机构改革分拆出了银监会之后，由于新修订的《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》都没有明确对非法金融业务活动的管理职能，致使非法集资的执法主体存在较大的“模糊性”。④民间金融监管制度的缺位，不利于农村民间金融的有益引导和有效规范，不利于农村民间金融的发展，反而容易导致合理民间金融向非法集资演变。3.配套制度不完善。目前，我国不仅没有直接针对民间金融的法律法规，而且与民间金融相关的一些制度也很缺乏。如在市场准入制度上，由于我国缺乏健全完善的民间金融准入制度，大量的民间资金无法通过正常的体制进入金融市场，农村民间金融组织中的合会、私人钱庄及其他非银行业金融机构等不能合法地进入农村金融市场，只能以“高利贷”“、集资”及各类合会形式进行地下金融活动，其中许多金融机构运作不规范，常因经营风险和道德风险而使得主体利益受损。在市场退出制度上，我国在金融市场退出制度方面只有原则性规定，缺少具体的可操作性条款，没有一个事前的完备援助、退出、清算程序，这必然使得债权人和融资主体的利益无法得到保障，信用风险极高。与退出机制密切相关的是，我国缺乏相应的存款保险制度和贷款担保制度，民间金融的活动主体缺乏规避风险的有力保障，在高风险经营中利益流失的现象时有发生。同时，配套制度的不完善使得整个民间金融处于宏观调控的真空之中，加上民间金融市场本身的分割性与金融主体逐利的非理性往往造成高利率，在高利率的负向影响下，大量资金会被诱至非法的高风险暴利经营活动中，从而对整体民间金融利益的实现造成冲击。可见，配套制度的不完善必然会使民间金融蕴含巨大的金融风险，甚至会引发金融利益大量流失。

民间金融法律制度的完善

（一）明确民间金融主体的法律地位目前我国虽然在政策上明确了民间金融组织的合法地位，但对如何进一步规范民间金融组织还没有涉及。笔者认为应当尽快建立健全与民间金融有关的法律法规，通过立法来确立各种民间金融组织的合法性，确立民间金融主体的法律地位，使民间金融逐步走向规范化、制度化、有序化。建议国家立法部门应尽快制定《民间金融法》。《民间金融法》应该涉及以下两个方面内容：一是从法律的角度给民间金融组织予以正名，针对民间金融的特点赋予民间金融行为主体及其行为相应的法律地位，明确各金融主体的权利与义务，规范调整对象的组织规模、资金总量、业务范围和市场定位等；二是明确规定利益纠纷的法律解决途径等。总之《民间金融法》的制定，既要从法律上承认民间金融组织的法律地位,又要明确利益纠纷的法律解决途径。使司法机关在处理该类案件时有法可依，把合法的民间金融活动切实保护起来，对非法金融组织所从事的非法金融交易行为坚决打击与取缔。（二）建立民间金融监管制度民间融资日趋活跃，一定程度上缓解了中小企业生产经营资金不足的矛盾，为化解我国中小企业“融资难”问题提供了一个很好的解决模式。因此有必要正确对待和处理民间融资在经济金融运行中的积极作用和负面影响，不断加强政策引导、鼓励金融创新、强化监督管理，促进社会资金融通，加快民间融资的健康有序发展。一方面，规范农村民间金融，将民间金融纳入金融监管范围，在放开农村民间金融的同时，要加大监管力度，严把市场准入关，将优良的民间信贷机构吸纳为市场主体，不符合规定的则排除在外，维护市场主体的质量，同时建立市场退出机制，按照法律规定和市场原则实行破产，以保证中小金融机构健康高效地运行。另一方面，加强对农村民间金融主体的监督力度，严把市场准入制度，加强民间金融组织注册登记环节，严厉打击非法集资，打击类似于非法集资的违法行为，正确引导农村民间金融组织集资方式的合法化。（三）健全民间金融相关法律制度1.完善市场准入制度。国外民间金融市场之所以较我国活跃，最主要的原因是它们进入金融市场的门槛不高，而且进入的方式又多样，因此在市场准入制度设计上,针对我国对民间金融审批难、监管严的现状，笔者认为应降低门槛，放松民间金融市场准入的限制,解除市场准入方面的制度,允许农村民间资本在金融服务业领域享受一般待遇,加强市场竞争,提高金融效率,促使金融利益产生。我们知道,只有当民间资本能够通过合法的手段获得理想的回报，才有可能减少它们流入非法渠道谋求高额利润的动机。这样做不仅有利于减少由权力所引发的监管层的寻租行为，而且也有利于地方中小民营金融机构的建立和发展。我国江浙地区地下钱庄的存在和发展说明了中小民营金融机构在市场上是有其生存和盈利空间的。因此,在市场准入制度安排上应适度放宽,只要具备一定的条件、遵循相关的行为准则和行为规范,原则上就应该颁发经营许可证,允许经营,并为其发展提供一种宽松、规范、开放的制度环境。2.细化市场退出制度。良好的市场退出制能使市场经济“优胜劣汰”的原则制度化、法律化。民间金融活动同其他金融活动一样也必须在优用劣汰的竞争中生存与发展。有进必有退，这是事物发展的客观规律，也是市场经济发展的客观规律。因此民间金融行业不仅要有准入制度，还要有退出制度。但是我国目前在金融市场退出制度方面只有原则性规定，可操作性不强，甚至出现行政关闭取代市场退出。这样使得大部分民间金融组织在政府的夹缝中生存，随时都有被政府取缔的可能，投资风险增大，严重阻碍民间金融未来的发展。因此，我们必须进一步细化民间金融组织的市场退出制度，制定规范民间金融主体退出的法律法规,统一规定金融主体退出的条件、规则和程序等；规范金融主体的退出行为；明确市场主体退出时有关企业和人员应当承担的责任，加大处罚力度；完善金融主体注销登记、债权债务清理的规定,确保现有法律法规的可操作性。——