政府改革服务发展行政思考

摘要本文通过对“有限”与“有为”政府的阐述,指出了政府改革过程中出现的问题,以说明政府必须在法治下划分权限,才能在市场经济中发挥更大的作用,并提出我国政府改革首先要建立有限政府,以法治下的有限政府为基础建设服务型政府是一种有效路径。

关键词有限政府有为政府服务型政府

我国正处于社会转型中,“有限”与“有为”在我国政府行为过程中似乎是一种悖论,尤其是地方政府在经济发展中所扮演的角色更反映了“有限”与“有为”内在的价值冲突。近些年来,国内学者从不同的角度提出了构建不同政府模式,无论是法治政府还是责任政府,无论是创新型政府还是服务型政府,都不同程度地反映了政府角色定位的问题。

一、我国政府改革出现的问题

有学者认为,我政府处于无限责任与有限能力的冲突中,这尤其体现在地方政府层面。①他指出,由于计划体制的残存以及责任分担机制的缺失,各级政府承担着大量的责任,远远超出其能力。这只是道出了问题的一个方面,事实上处于转型时期的社会,政府各种体制不健全导致了各级政府在市场经济过程中主导着地方经济,同时承担有限的责任,澄清这一问题的关键就是如何认识我国政府的“有限”与“有为”。

(一)对于“有限”的认识

从西方来看,有限政府的核心是政府权力受到限制,“意味着政府受制于宪法。它意味着一种有限政府,即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的,而这一切又受制于法治。”②对于我国各级政府来说,这里的“有限”只是从政府职能以及政府责任角度而言。在中国社会经济转型中,法治的缺失造成了各级政府职能不清,虽然我国政府在市场经济中承担了重要的责任,但是政府与市场权限的不清在一定程度上使得政府承担了更多市场本应扮演的角色。我国地方政府拥有更多的资源,这不可避免的出现“寻租”的现象,破坏了市场的公平竞争,导致了公共利益不同程度上受损。同时,法治的缺失使得政府人员无需承担相应的责任,从而使得政府行为过程中表现了一定程度上的全能政府与有限责任的冲突。但是,受到计划经济体制的遗留影响,由于财政资金不足使得各级政府在社会经济建设中凸显了能力的有限,在某些责任追究上采取“一把手”责任制,用职务调动和升迁作为检查责任的基本机制,使得政治责任无限扩大。因此,法治的缺失导致了“有限”在我国政府过程中的复杂性与不确定性。

(二)对于“有为”的认识

比较研究表明,政府在各个时期都需要一定的“有为”,正如哈耶克论证了自由市场过程中也需要政府一定程度上的计划。但是,政府“有为”必须建立在法治的基础之上,如果政府借口为了承担社会经济发展的重任而破坏了公共利益,那么我们无需这种“有为”。“由于市场失灵的存在,市场需要政府某些合适的干预形式。但政府干预的结果绝不是十全十美的,它的副作用主要是产生浪费和无效率。”③在我国,各级政府制定各种政策引领经济的发展,但政府的目标不仅仅是经济发展,政府还必须承担各种社会责任。如果政府为了单纯的追求经济高增长而忽视公民利益表达,那么在一定程度上会造成社会的不稳定。罗斯福新政表明,政府的“有为”是将经济的成果让美国公民共享,才能更好的发展经济。我国地方政府,在一定程度上违背了公共利益的诉求,当公民在表达自身利益过程中,政府的“有为”干涉使得公民无法有效地诉求。因此,政府的“有为”也必须建立在法治的基础上。

二、我国政府改革的目标

建国后,我国经过六次大规模的机构改革,通过机构重组合并以及职能上的转变,政府机构设置更加合理。但是,最突出的问题是每一轮机构改革之后就出现新一轮政府规模的膨胀,“精简—膨胀—再精简—在膨胀”这种怪圈是因为法治的缺失。更深层次原因是,我国传统计划下的过度集权弊端所造成的。西方发展表明,政府权限在法治的约束下是有限的,因此不同职能部门受到不同程度的制约。当然,政府自身也有利益诉求,其表现就是政府规模不断扩大,因为规模扩大就有资金支持,这样政府以及政府人员就用更多的资金追求不同的目标。在我国,这种情况更是如此,由于传统计划下领导干部任免体制以及公务员制度不健全,使得政府机构改革任重道远。

服务型政府是我国政府改革的目标。服务型政府关注的是政府与社会的关系,主张把建设服务型政府提到政治发展战略高度来考虑。若政府改革不能从以统治百姓为核心的政治模式转向以服务百姓为核心的政治模式,那么建设服务性政府只是一个时髦口号。④从政府几轮改革经验表明,如果政府遵循传统重在“治民”而不是重在“治官”为模式,那么政府改革很难跳出这一怪圈。因此,我认为我国政府改革首先必须建立有限政府,以法治下的有限政府为基础建设服务型政府是一种有效路径。

注释:

①俞可平.中国治理变迁30年.北京:社会科学文献出版社.2008.178.

②[美]路易斯·亨金.·民主·对外事物.北京:三联书店,1996.11.

③[美]斯蒂格利茨.政府为什么干预经济.北京:中国物资出版社.1998.9.

④燕继荣.对服务型政府改革的思考.国家行政学院报.2006(2).