以科学发展观指导京津风沙源治理工程

一

反思自然生态环境恶化的历史，深刻认识用科学发展观指导京津风沙源治理工程的必要性和重大意义。

我区京津风沙源治理工程区域，天然草地是生态系统的主体。历史上曾以美丽富饶，“草过于马脊”，“风吹草低见牛羊”而著称于世。美丽辽阔的草地具有很强的生态功能，起到了无可替代的天然绿色屏障作用。但从20世纪60年代起，由于人口猛增，需求扩大，盲目开发土地、草场，造成生态失衡；90年代以来，由于忽视生态保护，单纯追求粮食、牲畜增长数量和速度，低水平粗放经营，进一步加剧了生态环境恶化，土地荒漠化呈现出“加速化”、“普遍化”、“重度化”和土地生产能力弱化、地区贫困化的严重局面。

加速化――土地退化、沙化速度加快，越来越快。据资料显示，60年代草地退化面积大约为18%，80年代扩展到39%；从90年代到2000年则扩展到735%。60年代，浑善达克沙地沙化面积大约只有193万平方公里，90年代初扩展到304万平方公里，90年代末扩大到379万平方公里，现在已达414万平方公里。五六十年代流动沙丘仅有2％，半流动的占5％，2000年已达到1682％和3399％。同时，沙尘暴发生频率加快，次数增加，时间提前。锡盟扬沙和沙尘暴天气，60年代平均每年6天，现在增加到20多天，波及范围越来越大，越来越远。

普遍化――土地荒漠化已成为区域内一种普遍现象，并在整体上处于迅速扩展之中。据统计，2000年该区域土地荒漠化率已达73%以上，其中风蚀化荒漠约占5914%，水蚀化荒漠约占1267％，重度盐渍化荒漠约占144％。锡盟浑善达克沙地周边旗县，风蚀化土地达75％以上。

重度化――就是非荒漠化土地转为各类荒漠化土地的速度加快，严重程度提高。据调查，到2000年，整个沙源治理区，风蚀荒漠化土地中，轻度、中度、重度和严重度的分别占到6374％、2431％、794％和04％，而且每年分别以105％、55％和338％的速度向中度、重度和严重度转变。赤峰市荒漠化土地占全市总面积的64％，其中重度化土地面积占2891％；锡盟大草原严重退化面积已达19亿亩，占草地总面积的64％；苏尼特草原几乎全部荒漠化，并与浑善达克沙地连为一体。

草地（包括部分耕地）生产能力弱化――主要表现在草地植被由茂密变稀疏、覆盖度降低，草种群落结构组成贫乏化，原生高产优质牧草部分或大部分消失，非牧性杂草增生；部分耕地风蚀沙质化，肥力尽失，成为不毛之地，由此导致生态功能的消退和生产能力下降或丧失。一是生物总量减少，草群平均高度从70年代的70cm降至现在的不足25cm；植被平均覆盖度由375％降至212％，平均产草量由103公斤／亩降至41公斤／亩。二是可食性牧草特别是优质草减少。轻度沙化的减少30―45％、中度的45―70％、严重的90％以上。与80年代相比，二等草地由18亩养1只羊现增到36亩，三等的由40亩增至110亩，四等的由50亩增至130多亩。单位草产量和质量越低，越超载过牧，形成不良循环。

地区贫困化――由于荒漠化破坏了生产力，有的失去了基本的生产条件，形成区域性生态化贫困。风沙源治理区34个旗县（市）中，有部级贫困县16个，自治区级的8个，分别占自治区总数的5334%和4211%，成为自治区最贫困的地区。

残酷的历史事实说明，错误的发展观是造成生态灾难的根本原因。我们要反思历史，面对现实，总结经验，吸取教训，充分认识树立和落实科学发展观对提高执政能力和管理水平，对促进改革，扩大开放，实现经济文明、政治文明、精神文明和生态文明全面发展的重要意义和作用。

二

用科学发展观统筹风沙源治理工程，解决面临的问题，加快发展步伐，提高工程质量和效益。

（一）制定和完善沙源治理工程总体规划，从项目管理向规划管理、从微观管理向宏观管理转变。

规划是工程实施和管理的灵魂，是建立科学管理、科学施工的前提。但当前有些地方规划不到位或不完善，尤其是上下两级在项目安排和投资方向上，互不衔接，有的严重脱节，形成很大的盲目性和随意性。要提高工程管理的科学性，必须以规划行事，必须以科学发展观为指导，搞好工程的总体规划。凡规划不到位、不完善的，都应进行修订完善；没有规划的要抓紧制定。规划必须弄清沙源区生态资源情况，明确治理目标和重点地区、重点项目并落实到位；要提出治理措施、时间和步骤；要明确后续产业和加快发展的政策等。自治区和盟市的总体规划，要以旗县的规划为基础进行调整、修订、完善，使上下规划协调一致，增强规划的科学性和指导性。

为了保证规划质量，自治区应提出规划指导大纲，并对盟市、旗县参加规划人员进行集中培训。最后要经有关专家和主管部门专业人员，分盟市进行规划评审，最后由发改委批准实施。

（二）加强统筹协调，改进项目选择和管理方式，提高工作效率，保证施工质量和投资效益。

1确定工程项目，要实行双向选择。上级主管部门安排每年的工程项目，要据国家计划要求，及时与下面沟通，由单方决定为上下双方协商决定，使项目更符合实际，减少投资“漏洞”，保证投资安全。同时，要提前安排下年度项目任务，并力争在上年12月前下达，以增加施工准备时间，保证工程质量。

2改作业设计审批制度为备案制，提高时效和指导作用。上级主管部门规定，作业设计由“有资质”单位承担和审批。实践结果表明，一是沙源治理项目点多、面广、少数“有资质”单位，根本难以承担，完全由旗县有关部门自己搞；二是审批不及时，有的拖至6、7月乃至11、12月，延误了有利季节，影响施工质量；三是以“审批”为名，进行乱收费。沙源治理工程项目，主要是人工、飞播造林种草、小流域治理以及打井、修渠、筑小塘坝等水源和节水灌溉工程，旗县主管部门技术人员，多年从事这些工作，完全有能力承担设计和施工，规定由上级“有资质”单位审批，除增加程序和运行成本，没有实质性作用。另外，旗县有关部门技术人员搞作业设计没有经费，而上级“有资质”单位则借“审批”之机，举手之劳，收取作业设计费。这是极不合理的，属于“合法”的乱收费，应及早取消。按照谁设计谁收费的原则，应将设计费发给旗县主管部门，用于作业设计补助和前期准备工作。

3改监理制为督查制，利用高科技手段进行工程监测。监理制是基本建设的一种制度保障。但是，沙源治理工程根本不同于基本建设，有强制性标准和监理手段。沙源治理主要项目多以种树种草为主，上千万计的树苗、草籽，难以全部监测，飞播造林种草，种子被“一风吹”了，监理也无可奈何；没有作业设计，也得开工，项目不合实际，也不能变更；而且，一个监理组两三人（多是退休干部），管两三个旗县，既没有交通工具，又无先进监理手段，在短时间监理几万亩、几十万亩一齐施工的项目，是不可能的，跑马观花也办不到。实践证明，监理的形式大于作用。另外，整个监理费每年支出近千万元，实际用于监理工作支出的不过30%左右，大部分成了所谓监理公司的“合法”收入，吃生态建设“大锅饭”。所以，改监理制为督查制实为必要。由上级主管部门派督查员，对工程项目进行巡视检查，发现问题及时处理，既保证按规程施工，又可节省一笔不必要的开支，防止和杜绝腐败现象滋生。应将这笔不小的“监理费”，用于治理工程项目技术承包，亦或用于生态监测网站建设，以实现监督管理信息化，提高监督管理水平。

（三）进一步规范治理项目标准，优化治理结构，突出重点，加大投入。

1调整规范水源工程和节水灌溉工程项目及投资标准。实践证明，水源工程每处1万元是脱离实际的，导致遍地开花，低质量、低效益。2003年8月，国家水利部在《指导意见》中对“一处”作了界定：即水窖、蓄水池和小塘坝等小型拦蓄水工程，以拦蓄总库容每200立方米为1处，节水灌溉面积每3公顷为1处。这个规模投资1万元根本不够。内蒙古京津风沙源治理区域多处于高原贫水区，应按不同项目实际，确定投资标准。以机电井为例，百米深井加配套至少需10万元左右；水窖、蓄水池、小塘及节水灌溉设施等，应按规模大小核定标准，以保证工程质量和效益，杜绝虚假工程。在项目选择上，必须因地制宜，区别对待，采补结合。控制高耗水项目，实现水资源生态平衡，永续利用。

2进一步明确退耕还林（草）项目标准与范围，优化治理结构。“退耕地”的界定，应以坡度和沙化等级作为标准，即坡度大于15°、沙化程度3级以上的耕地，原则上纳入退耕还林还草工程；坡度低于15°、沙化程度3级以下的，要作为中低产田进行综合治理，使该退的退下来，该治理的治理上去，以优化整体治理结构和工程实效，亦保证粮食生产和安全。牧区要取消“引农入牧”等违背草地生态规律的口号，对“高产饲料地”要作出明确界定，避免大搞“小而散”遍地开花的“饲料地”，造成建设中的破坏，出现集中治理，分散破坏的不利局面。对垦草种田包括不配套的小而散的草库伦，要按照“已垦草原退耕还草”的要求，实施退耕还草。

3要突出重点，加大草地禁牧区、生态保护区以及封山育林（草）区的建设，充分利用自然更新能力，恢复植被和生态。沙源治理区虽然生态严重恶化，但大部分草地、沙地植被更新的条件并未完全丧失。实践证明，只要杜绝牲畜啃食、践踏和人为破坏，即使在半流动沙丘上，原生草木植物的恢复2―3年就见成效，3―5年就可以基本固定。各地要认真总结草地、沙地自然恢复的经验，并加以人工技术促进措施，加快植被恢复和生态系统的形成。

4要增加防灾和管理经费。近两年蝗虫、鼠害已给恢复的草地造成了很大危害。随着种树种草、围封、禁牧面积的扩大，管护和防火、灭虫、灭鼠等任务越来越大。“三分建设，七分管理”。如果管护不到位，不仅影响树、草的成活率和保存率，甚至使治理成果毁于一旦。管护和灾害防治已刻不容缓。这方面所需资金，应纳入工程总投资中，列专项经费，予以保障。

（四）推进体制创新，探索建立生态资源法人治理体制和运行机制，实现生态建设、保护与利用一体化。

目前，一些地方实行划分到户或个人承包，但其只重收益，忽视保护。要防治大面积林草地的虫鼠灾害，或林草地更新等，根本无资金。要解决面临的管护、抚育、更新等难题，做到永续发展，必须按照生态资源的公共属性和市场化原则，创新体制，具体实现形式可以多元化。比如建立由农牧民+集体+公司组成的生态资源经营联合体，实行股份化管理，建用管结合，按股分红和按劳分配；实行有偿出让或拍卖，引进资金和龙头企业，由企业独资经营等等。建立法人治理结构，形成谁开发谁受益、谁使用谁保护，谁破坏谁补偿的管理体制和长效机制。国家和自治区应尽快出台相关政策和管理办法，以便地方有法可依。

（五）制定有效的政策措施，加快后续产业的发展，从根本上解决生态化贫困的问题。

从现实情况看，由于缺乏统筹规划和政策支持，沙源治理地区产业结构调整缓慢，后续产业发展滞后，农牧民收入增长不快。为了保证沙源治理工程健康发展，必须把发展后续产业提到议事日程上来，纳入总体规划之中，采取有效的政策措施，加快发展壮大。一要从当地实际出发，制定加快发展后续产业规划和措施，明确发展方向，找准定位；要调整优化农牧业结构，改变粗放经营方式，突出特色，合理布局，形成规模化、产业化。二要大力培育、引进和壮大龙头企业，搞好小区建设，组织各类专业协会，形成龙头企业+协会+基地（小区）+农牧户的产业化体系，扩大就业，增加收入。三要制定加快后续产业发展的优惠政策，吸引社会各界积极参与生态产业建设，多渠道、多形式筹措资金以及技术、物资、设备支持；金融部门要提供低息优惠贷款或专项政策性贷款；政府部门要转变职能，搞好服务，彻底解决当地生态化贫困问题，并推动县域经济的发展，构建新的循环经济―生态经济。

（六）健全完善社会化科技支撑和服务体系，提高沙源治理工程科技含量和经济效益。

要加大对沙源治理项目的科技支撑力度。近几年，沙源治理工程中主导项目种树种草，普遍存在树种、草种单一，苗木、草种良莠不齐的问题，有些树木和草缺乏利用价值和经济效益，有些牧草需不断更新，加大成本，影响植被和生态效果。各地必须以科学发展观看待这个问题。要组织科技人员，深入研究选育适应当地环境、发展快、效益高的优良树种、草种，并大力推广应用良种壮苗繁育技术、集水保墒技术；要研究禁牧区、生态保护区种树、种草等人工促进技术；要研究高效能环保型生物、化学灭鼠、防虫等技术措施；要大力开展人工增雨、增雪和消雹增雨的研究和作业，实施人工增雨工程，最大程度地利用丰富的空中水资源，有效地增加地面水量，提高林草的保存率和生长率，更好地为生态建设和农牧业生产服务。