中英个人所得税比较及启示

【摘要】 英国是第一个开征个人所得税的国家,个人所得税是其第一大税种,充分发挥了组织收入、调节分配等作用,其改革有许多可供借鉴之处。文章通过对中英个人所得税进行比较研究,具体从历史发展、税收立法、税权划分、税收功能、税制要素等方面进行比较分析,结合我国个人所得税制度,总结出英国的经验及对我国个人所得税改革的启示。

【关键词】 英国; 个人所得税制度; 借鉴

我国个人所得税开征较晚,长期以来缺乏对个人所得税的深入研究。近几年,个人所得税制度改革的呼声越来越高。改革个人所得税制度,使之与经济社会发展相适应已成为我国税制改革的当务之急。

一、中英所得税比较研究的意义

英国是世界上最早开征个人所得税的国家,历经两个多世纪的发展和完善,其个人所得税的理论与实践已相对完善,有许多可供借鉴之处。从历史发展、税收立法、税权划分、税收功能、税制要素等方面对中英个人所得税制进行比较分析,总结出英国个人所得税改革经验,可以借鉴其长处为我国所用,从而深入研究我国现行个人所得税的现状及存在问题,并结合我国现实国情,制定出完善我国个人所得税改革路线及具体方案。因此,对我国个人所得税改革的研究,有重大的现实意义。

二、中英个人所得税解析比较

(一)从税收立法角度比较分析

英国非常强调法治,对税收立法权非常重视。英国权益法案规定,只有议会通过才能对纳税人立法征税。在每个财政年度结束前夕,下议院财政大臣向议会提出下一财政年度的税收政策措施,经议会批准后即生效,列入财政法案,任何人无权变动。英国的税收立法时间一般较长,特别是允许广泛征求社会各界意见,并制定详细的条款以解决若干的争议问题。一旦税法公布,则在很长一段时间不做较大的修改,也没有更多的补充。经过多年积累,英国的所得税法案已有19个部分,10万多字,对各个税制要素规定得具体详细。并且每年都会制定详细的财政预算,在媒体公布,使公民可以对个人所得税的每一条规定都能充分了解,做到有法可依,并对自己所缴纳的个人所得税的用处有所了解。

我国的《中华人民共和国个人所得税法》的总体条文仅有15条3 000多字,国务院经由立法授权的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》的具体规定有49条,而财政部、国家税务总局常以各种通知、暂行办法、规定、批复等形式公布行政规章、规定,加上各地方政府及其税收征管部门的各种变通性规定,使我国个人所得税法律体系缺乏应有的效力层次,与国际上通行的、我国理论界倡导的“税收法定主义”原则不相符。

(二)从税权划分角度比较分析

作为单一制的国家,英国实行高度集权的税收管理体制。税收管理主体只分为中央和地方政府两级,税收立法权和税收管理权都集中在中央政府。在英国,个人所得税作为中央税,税权归属中央,由中央政府负责立法、征收和管理。1994年,我国分税制改革后,税收管理体制由中央高度集权制度逐步向地方适度分权方向发展。2002年对个人所得税收入划分进行了改革,把个人所得税从地方税划归为中央政府与地方政府共享税,其立法权归属中央,征收权归属地方。就收益权而言,除储蓄存款利息所得的个人所得税归中央政府外,从2002年1月1日起,个人所得税收入的增量部分(以2001年为基数)50%入国库,50%归地方,2003年又改为增量部分中央得60%,地方得40%。相比较而言,我国将个人所得税征收划归地方,收益划为共享,有其不合理之处:一是个人所得税具有调节收入分配的功能,公平分配的职能应主要属于中央政府而非地方政府,征管权归属地方,显然不利于收入分配职能的实现。二是将个人所得税划归地方征收,受本位利益驱动,容易产生地方保护主义,对地方的高收入者出于某种保护目的疏于监管,难以全面落实中央政府强化个人所得税征管的宏观意图。三是个人所得税纳税人众多,征税范围广,且纳税人和征税对象流动性大,纳税人在全国范围来回流动,税收来源在地区间纵横交错。将征收权划归地方,容易造成税源流失和地区间税负不公,增加地方征管的难度,不利于税收征管。四是将个人所得税划归地方征收,征管信息传递不准确、时效性差,容易出现各自为政的局面。纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递,同一级税务机关的内部征管之间、征管与稽查之间的信息传递也会受阻,必然出现税收漏洞。五是个人所得税是国际税收涉及的主要税种,归地方征管不利于维护国家的税收管辖权和处理国家与国家之间的税收分配关系。

(三)从税收功能角度比较分析

个人所得税主要具有筹集财政收入和调节收入分配的两大功能,即收入功能和调节功能。收入功能是基本功能,调节功能是派生功能,两大功能充分发挥,个人所得税制才能趋向成熟。

1.收入功能

个人所得税是英国的核心税种。英国财政年度起始于每年4月1日,截止于下一年3月31日。按照惯例,英国财政部于每年3月中旬在媒体上向全体公民公布经过国会批准的当年预算的详细内容。在英国的税种中,按照各税种在税收总额中的比重排序,收入最多的税种是个人所得税,是英国第一大税种,它所创造的财政收入占该国财政收入的比重最大,充分发挥了其收入功能。

2.调节功能

一方面,个人所得税虽是英国第一大税种,但是其2008年涉及的纳税人数为2 760万,这仅占当年英国总人数的45.71%和成年人口的58.89%。在2 760万纳税人中,有2 474万人即占总数89.64%的广大纳税人,只需按22%和10%的税率缴税;而10.92%的富裕阶才须按40%的税率缴税。从高收入者所缴纳的税金角度分析,近年来,1%最高收入者交纳的税金占到个人所得税总额的21%,10%的高收入者交纳的税金占51%,50%高收入者交纳的税金占89%,其余50%的纳税人只承担了个人所得额的11%。①

从以上数据中可以看出英国个人所得税调节功能的力度:英国个人所得税总额的一半是由占成年人6%的富裕阶层来承担的,这体现了税收的纵向公平,表明英国个人所得税的税负分配是遵循了能力与负担对等的原则。此外,英国的可支配收入基尼系数是由总收入基尼系数扣除直接税(主要是个人所得税)计算得到的,这缓解了个人收入悬殊的矛盾,有效地缩小了高收入与低收入的差距,发挥了调节收入分配的功能。

据《我国个人所得税基本情况》,1994年,我国仅征收个人所得税73亿元,2008年增加到3 722亿元(如图1)。我国2008年个人所得税占税收收入的比重为6.4%②,其收入和调节功能均未充分发挥作用。

(四)从税制要素角度比较分析

1.纳税人界定的比较分析

个人所得税纳税人的确定与税收管辖权有密切联系,根据纳税人的复杂情况,税收管辖权的确定一般采用属人主义和属地主义两种原则,目前世界各国一般都同时行使两种税收管辖权,英国和我国均属于此种情况。关于个人所得税纳税人标准的界定上,我国税法和英国税法存在很大差距。英国对纳税人判定标准规定细致,考虑到了当今社会可能出现的多种情况,对居民纳税人判定标准规定灵活,英国税法还规定了居民和非居民个人都要依据具体情况缴纳个人所得税,更增加了灵活性。相对而言,我国税法对个人所得税纳税人判定标准规定笼统。我国个人所得税纳税人确定存在不清晰,不合理之处,如:住所与居所界定不清、居民纳税人判定时间标准过长、五年规则问题多、对外籍个人的税收优惠过多等情况。

2.课税对象的比较分析

按照海格-西蒙斯所得概念,消费增加的所有潜在来源都包括在所得中,不管消费是否发生,也不管消费发生的形式。虽然海格-西蒙斯标准在实际中缺乏可操作性,但伴随着个人收入来源和所得形式的多样化,海格-西蒙斯标准为我们界定个人所得税征税对象提供了参考依据。从国际趋势看,目前许多国家都采取反列举法定义课税对象,尽量扩大征税范围。英国个人所得税的课税对象是按分类表列举的。其征税项目的范围较宽,除个人的经营收入,工资薪金收入以外,对公司雇员使用公司提供的住房,汽车等非现金收入都列入个人所得税课税范围之内。英国个人所得税的征税范围宽,即认为凡是能够增加人们负税能力的经济收益都构成课税基础,奉行“宽税基,低税率”的原则,最大限度体现税负公平。此外,英国税法对附加福利、退休会收入、资本利得等不同来源的所得都有细致划分,应税所得计量准确。相对而言,我国个人所得税的征税范围狭窄,一些能增加税负的收益尚未明确包括进征税范围,不能最大限度体现税负公平。对一些征税项目的划分不够细致,纳税人可以采取分解收入等方法逃避税收,从而影响税收效果,而且所得性质划分不细,可能使纳税人将所得在不同项目之间转而影响税收效果。

三、英国的经验借鉴及对我国个人所得税改革的启示

英国个人所得税制度经过长期的博弈改革,能较好地处理收入功能与调节功能两者之间的关系,从而在解决社会公平与经济效率的矛盾方面找到了均衡点。英国的个人所得税制度的基本内容、结构特征、发展规律以及功能协调等方面有许多经验值得我们借鉴,给我国个人所得税改革以启示:

(一)个人所得税的改革与完善应与不同阶段的经济发展相适应

英国最初征收个人所得税,是为了筹集战争经费,因此,其最初的主要功能是增加财政收入。二战后,政府支出急剧增加,个人所得税在此期间也是为了组织财政收入,采取了高税率政策,对某些纳税人征收最高边际税率达98%。但此时,个人所得税已经发挥了其经济“稳定器”的职能。20世纪80年代以后,英国政府更注重个人所得税的调节功能,逐步降低税率,拓宽税基,使个人所得税的调节功能得以有效发挥。我国个人所得税改革也应遵循一定原则,与不同阶段的经济发展相适应,有所侧重地对个人所得税进行改革。

(二)追求“公平、简化、经济增长”的政策目标

英国个人所得税改革的近期目标是“公平、简化、经济增长”。为了最终实现该政策目标,英国现在采取了拓宽税基、减少扣除项目、降低税率、减少级次,推行较为缓和的累进税率结构等多种改革手段,这为我国个人所得税改革指明了一个方向,其运用的许多改革手段可以为我国所借鉴。

(三)优化税制要素,完善税制

英国个人所得税的税制要素设计完备,其中尤以费用扣除标准、税率结构值得借鉴,费用扣除标准制定了个人扣除项目、儿童税收抵免、盲人扣除等多个项目,涵盖范围广,并与前一年物价指数挂钩,计算科学;税率累进级数少,边际税率低,体现了“宽税基,低税率”的原则,有利于税收征管。我国个人所得税的改革应重点对税制要素进行优化设计,完善我国个人所得税制度。

(四)公开预算,提高公民认可程度

英国多年实行预算内容公开化的做法,公民可以在媒体上特别是互联网上了解各级预算收支的详细情况。明确自己承担税负的计算依据和所纳税款的去向。此举可提高公民对个人所得税的认可程度。

【参考文献】

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