新概念 新思路 新制度

编者按：2006年年初，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（征求意见稿）》下发到了各级国土管理部门，其中引人注目的一条就是“有条件的地方，可以建立勾地制度”。至此，“勾地制度”这个以往只在我国香港特别行政区见到的名词，第一次现身于国家土地行政部门拟出台的法规中，引起了人们的广泛关注，媒体也对此评说不一。什么是勾地制度？作用如何？怎样操作？是许多人关心的问题。本篇文章介绍了勾地制度的来源、背景、作用及操作事项，对我们进一步了解勾地制度大有帮助。

近一段时期，南京、深圳等地相继出现拍卖土地因竞拍人数未达规定或无人叫价而出现流拍的现象。流拍不仅直接影响了土地有序供应，还引发了社会对土地招拍挂出让的一些争论。由于当前房地产市场宏观调控处于一个关键调整期，如果不断出现土地流标、流拍，进而还会影响社会公众对楼市的信心。有人说，目前流拍不断出现，在一定程度上是受到宏观调控大背景的影响，比如银行信贷收紧，开发商流动资金不足，拿地更加谨慎。还有不少人认为，流拍并不意味着开发商不缺地，只是政府推出的地块不合发展商的“口味”。笔者认为，导致流标、流拍的因素很多，土地供应与市场需求摩擦性矛盾就是其一，如何采取措施最大限度地予以解决？笔者认为，“勾地制度”是一个较为有效的解决方式。

“勾地制度”是指政府土地管理部门定期列出一个公开的土地储备表（勾地表），如果有开发商看中其中的某个地块，可及时向土地管理部门提出申请，报出一个底价，土地管理部门如认为符合市场估价，就将这块地按规定“勾出”，并将在土地勾出后规定期限内组织招标拍卖，提出勾地的开发商必须参加竞价（报价不得低于其申请时的底价），若拍卖达不到政府预期价格，土地管理部门有权不出售，可留作下次拍卖，直至等于或高于政府预期价格为止。这样一来，政府既可减少风险，不必担心无人应拍，又起到调控土地市场作用。勾地制度较早在香港推行。自亚洲金融风暴、房价大幅下跌后，“勾地制度”的实施对香港稳定房地产市场起到了积极的作用。

近期，在国土资源部起草并向社会公布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（征求意见稿）》中，也涉及勾地制度，提出“有条件的地方，可以建立勾地制度。单位和个人对具体宗地有使用意向的，可以提出勾地申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当及时以招标拍卖挂牌方式出让该宗地。提出勾地申请的单位和个人应当参加该宗地的招标拍卖挂牌出让活动，且报价不得低于其承诺的土地价格。”这昭示着勾地制度将逐步纳入我国的土地制度。应当说，建立勾地制度，是政府应对市场需求，完善土地招拍挂出让制度的一种必然。

勾地制度有利于调控土地供应节奏，实现市场需求与土地供应动态平衡。稳定地价进而稳定房价，保障房地产市场健康持续稳定发展，是当前土地供应调控的重要任务。宏观调控的一个着力点就是供需双向调节，寻找和把握控与放的平衡点，从而实现市场需求与土地供应的动态平衡。政府为了稳定房地产市场，既要注重控制土地供应总量，采取适当偏紧的供应政策，同时又要注意适度，如果长期控制过严，必然会对地价、房价上涨造成影响。因此，政府必须根据市场需求变化情况，适时调整土地供应时机及节奏，勾地制度能够做到这一点。

首先由政府土地管理部门根据市场总体供应、需求状况定期列出勾地表，明确投放市场的宗地总量和具体情况，然后将这些土地向社会公开，赋予市场主体选择权，由市场来灵活判断和决定，什么时候需要土地，能够吸纳消化多少土地，同时勾地的底价按照市场价格制定。这样，一方面政府可以通过调节土地投放量来控制供应总量，另一方面市场可以自行调节不同需求、不同用途的土地供应速度和节奏，保证了土地持续供应，有效满足市场需求，避免出现断层，促使供求平衡。

勾地制度有利于提高土地资源市场配置效率，稳定市场预期。要增强土地供应的有效性，政府应当对市场理性分析和判断，研究市场主体对土地的需求和价格的承受能力，而不是一厢情愿，由政府主导定期推出土地，引导开发商按政府的意愿来发展城市建设。如果主观判断与市场客观发生偏差，就可能出现一方面市场土地紧缺，而另一方面推出的地块流标、流拍的现象。事实上，社会上针对土地供应的一些错误舆论，究其根源，和土地供应结构与市场需求结构出现偏差有关。如所谓的“地荒论”，就是因为部分开发商认为政府供应的土地不符合自己需求“口味”，供应结构与市场需求结构出现矛盾，从而借口政府土地供应不足，影响社会舆论。

相比而言，勾地制度则更加注重市场需求的引导作用，而非由政府的主观判断去推动市场接受，有利于消除市场上的不明朗因素，大大增加开发商获取土地的成功率，促进土地配置效率进一步提高，既增强了市场信心，稳定市场预期，又有利于减少土地流标、流拍，从而提高了出让金回笼效率，保证城市基础设施建设顺利实施。

勾地制度与政府定期供地相互协调，有利于增强土地供应调控的针对性和有效性。作为一项市场主导的供地机制，勾地制度自身的局限性，在于它只考虑了开发商等用地者的需要，没有考虑到社会整体需要。因此在很大程度上，被勾出的土地只能反映市场的交易价值，而缺乏附带于土地发展过程中的社会功能及效益，影响城市规划的有效实施。从我国香港特别行政区的实践来看，哪块地最受市场欢迎，房子推出时会卖到最高的价钱，开发商才会有兴趣勾出，结果是勾地表上条件相对较差的土地无人问津，大家一味等着政府再把新的、好的地块加入勾地表，却不肯去竞争已放上勾地表的相对较差、但城市发展急需的地块。开发商追求的是利润最大化，而城市发展及土地规划不可能任由他们以营利主导的形式去进行。

从这个意义来讲，政府要将勾地制度与政府定期供地制度有机结合，各自发挥优势和互为补充，体现土地供应和调控的艺术性。当楼市低迷、市场观望，政府担心推出土地可能无人应价或者应价不足，对市场信心造成冲击时，可以采用勾地方式供地。当经济逐渐复苏、楼市稳中有升，政府已不再担心土地推出无人接手时，可以采用双轨制，既有勾地，又有定期供地。另外，对于预期价值和利润一般，但政府需要主导发展或政策扶持的产业和区域地块（如城市危改、新区等），就不宜把土地放在勾地表上让开发商做太多挑选，而应该采用定期供地推向市场。不论是定期供地，还是勾地制度，政府出发点应该是进一步完善土地供应政策，采取政府引导和市场机制相互协调的土地供应方式和手段，保证土地供应调控的针对性和有效性。

从当前土地管理实际来看，勾地是一项全新的制度，也是一项操作性和针对性很强的工作，要扎实稳步地向前推进，既要充分借鉴我国香港特别行政区经验，又需要结合我国土地市场实际，进一步细化和完善有关措施，制定具体的操作方案。笔者认为，以下几个方面值得研究。

科学编制勾地表和确定供地方式。土地管理部门应当定期向社会公布勾地表，细化落实到地段、地块，在编制勾地表时可以体现政府的调控思路。比如在居住用地和住房价格上涨过快的地方，勾地表中可以适当提高居住用地特别是中低价位普通商品住房和经济适用住房用地供应量，并将相关信息及时向社会公布，让用地者明确政府准备供应多少地，在何处推出何种类型的土地，从而做到心中有数，做好勾地工作准备。同时政府要对每一宗拟供应的土地进行详细的分析测算，确定最高最佳的土地利用方式和土地价值，针对供应地块特点，结合城市规划和区域发展情况，灵活选择勾地还是定期供地方式，提高工作效率，降低工作成本，从而真正提高政府调控市场的能力。

合理确定勾地周期和价格。在勾地周期上，从申请勾出土地到组织招拍挂、最终供出土地的整个流程时间的确定需合理科学，如果时间过长，一旦市场形势发生变化，承诺勾地时的价格将会和招拍挂时的市场竞价出现差异，从而增加勾地风险。同时勾地价格应该保持弹性，若过于僵硬，价格制定太死，将会增加开发商勾地的困难。我国香港特别行政区结合市场情况，提出了“八折勾地”，即只要开发商出价达到政府底价的八成，便可以成功勾出土地组织拍卖或招标。政府将在拍卖当天对土地再作估价，如果参与竞价未达到最新估价水平，政府有权不出售。“八折勾地”提升了勾地成功率，稳定了土地供应，增强了勾地价格灵活性。但必须坚守一个原则，就是政府不能贱卖土地，要掌控价格的主导权。

充分公开勾地相关信息。充分公开信息是顺利实施勾地制度的必要条件。政府需要定期不定期采取多种方式和渠道及时向社会勾地表、已勾地、正在申请的勾地、待勾地数量、结构和分布情况，以及对于所勾地块的政府预期价格等基本信息，加大公开力度。同时为了让社会公众和用地者详细掌握勾地的变化情况，需要及时把勾地结果，如将勾地不成功的各宗地被勾次数、价格等资料予以公开，这样有利于增加透明度，让公众知晓土地是否贱价被勾，从而增强市场信心，确保勾地制度的顺利实施。

因地制宜，分类实施。正如《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（征求意见稿）》中所述，“有条件的地方，可以建立勾地制度。”土地市场地区性很强，市场的供求关系、房价变化等在不同城市可能完全不同，各地情况和条件不一样，因此适用勾地制度可行性不同，开展工作的时期长短也不同。需要考虑区域差异性，对本地区土地市场准确分析，对招拍挂出让情况认真调查研究，根据国土资源部有关土地招拍挂出让的政策规定，因地制宜，区别对待，采取措施，创造条件，稳步推行勾地制度，从而确保土地、房地产市场持续健康稳定发展。?笪