养老保险制度运行中的症结与对策

经过多年的探索,我国的企业基本养老保险制度确立了社会统筹与个人账户相结合的模式,为推进经济发展、促进社会和谐发挥了重要作用,但是也遇到一些困难和问题。其一,制度不统一,导致很多新的用工方式很难规范地被纳入统账结合的制度模式。其二,持续推进遇到困难。其三,征缴体制不协调。其四,制度运行缺乏包容性。出现这些问题的原因何在?笔者认为,在社会保险制度改革过程中,逐步形成并延续下来的以企业为基础的养老保险运行机制,是问题的症结所在。

首先,运行的基础成为掣肘的关键。扩面征缴是维系养老保险制度健康运转的基础,涉及政府、企业和劳动者等多个利益主体。从三方对养老保险扩面征缴的态度分析,政府和劳动者应当成为正面的推动力量。企业为了追求利益最大化,参保缴费的内在动力不足,与政府、劳动者的行为取向背离。参加社会保险虽然是法律赋予劳动者的一项权利,但在以企业为基础的养老保险运行过程中,劳动者只能被动地接受政府与企业博弈的结果,基本上没有主张和实现自己权利的机会。扩面征缴最根本的原动力被忽略了,最全面、直接和及时的监督功能得不到充分发挥,不符合建立现代法治社会的一般原则,也大大增加了政府的工作难度。

其次,两元结构内在差异没有得到充分认识和把握。在征缴方面,社会统筹基金具有与税收高度的一致性,基本具备了教科书关于税收的一切特点,而个人账户基金是记名的,归个人所有,与缴费人员的缴费相挂钩,两者性质截然不同。目前的征缴法规,作出了税务征收和社保机构征收并列的选择性规定。在运行过程中,各地基本实行的是社会统筹和个人账户两项费用合并征收。实行社保机构征收的做法,丧失了税务征收高度的强制性;实行税务征收的地方,又往往出现个人账户管理混乱的情况。同时,不管采取哪种征收方式,都会造成行政资源的浪费:税务征收造成社保机构个人账户管理资源的浪费,社保机构在征收统筹基金方面,显然存在与税务机关的比较劣势,造成税务机关征收体制的强制性发挥不出来,其在长期征税过程中积累的经验和能力被浪费。

第三,统账结合的合并运行混淆了“统”与“账”的性质。社会统筹基金更接近于税,如果我国实现了全面统一的养老保险制度,由国家立法开设这样一个税种是完全具备条件的,很多国家“工薪税”、“社会保险税”成为税收的主要来源就是明证。个人账户基金则是个人收入,尽管在一定时段里本人丧失了对这笔资金的支配权,但是参保人员自始至终具备这笔资金的所有权。两种不同性质的资金,简单地捆绑在一起管理,成为顺畅运行的隐患。

第四,统账结合的捆绑运行制约了制度的弹性。按照当初的制度设计,各种用工方式都应当纳入统一制度,以体现公平和便于流动。因统账结合制度的捆绑运行没有给出必要的弹性空间,出现新的用工方式只得建立新的养老保险制度,背离了建立全国统一养老保险制度的目标。同时,从建立统一的劳动力市场和公平的市场环境、平等的社会待遇角度看,其实现的基础应当是统一制度;在暂时不能实现的情况下,也应当建立统一的制度框架,奠定统一的逻辑起点,从而保证经过努力,实现最终的目标。要达到这个目的,就应当赋予统账结合制度更多的弹性,提高包容性、衔接性,不能由于新的用工形式不适应统账结合制度而滋生出更多的新制度。

笔者认为,应当在坚持社会统筹和个人账户相结合的制度框架基础上,对基本养老保险的运行机制进行改革与完善。通过对社会统筹和个人账户的分别管理,调整工作思路,解决长期困扰养老保险工作的问题和困难。

社会统筹基金征收交由税务机构全面管理。按照社会保险登记办法和现行社会统筹费率,比照税务登记的范围,实现城镇企业的全面登记和依法缴费,从而改变社保机构面对非公有制企业、个体工商户等经济组织扩面无力的现状。由于城镇就业人员基本上是通过各类企业以及个体工商户实现就业的,应当强制性地要求各类企业和经济组织,参加社会保险登记和依法缴费,努力实现社会保险登记缴费的全覆盖。同时,不同税种征缴基数的相互制约,能够保证社会保险费用征收基数的真实有效,基本上实现对社会统筹基金的“应收尽收”。对于个体工商户以及小型民营企业,初期可以通过适用优惠税率给予照顾,但是应当保持与规范制度的可衔接性。在这种情况下,税务机构不负责针对每个参保人员的登记管理和费用征缴。

就业人员自主参保。在社会统筹基本实现覆盖各类用人单位的基础上,城镇有就业经历的劳动者可以自主决定是否参保。有意参保者,自主到社保经办机构登记,缴纳社会保险费个人部分,记入个人账户。对于依法缴纳社会保险费的劳动者,社保经办机构凭个人缴费记录管理。达到退休年龄后,以实际缴费年限为基础,按照缴纳社会统筹基金产生的基础养老金和个人账户养老金之和计算基本养老待遇,将劳动者对社会保险扩面缴费的间接参与,转变为直接参与,将参保的选择权赋予劳动者本人。这样,由于通过缴纳个人账户基金即可得到基本养老保险待遇,以小博大,可以激发劳动者主动参保的积极性,改变劳动者在参保缴费过程中的弱势地位,并大大减少目前缴费工作中存在的基数不实等问题。养老保险的扩面征缴将从目前的被动状态转变为主动状态,劳动者在社会保险关系中的平等地位得到实现。由于在统账分离情况下,社保机构的职能将以面对个体的养老服务为主,对个人账户的全面管理,可以有效使用行政资源,降低管理成本。

为统一养老保险制度提供制度平台。第一,在社会统筹与个人账户运行分离情况下,事业单位可以参加社会统筹,建立个人账户,按照企业养老保险办法计发退休待遇。由于事业单位平均工资高于企业,在企事业单位养老保险制度并轨后,事业单位职工形成较大规模的个人账户,在一定阶段仍然可以保留较高的待遇,便于推行;在今后企事业单位的工资收入关系理顺后,其退休待遇在统一制度下也会得到逐步理顺。第二,对于城乡居民社会养老保险问题,参照目前农村养老保险的做法,由财政解决社会统筹资金,居民按照企业养老保险制度首先建立个人账户,起步阶段可以建立一个比例较低的个人账户,逐步达到企业养老保险制度个人账户标准。根据个人账户基金水平高低情况计算待遇,养老金水平过低者可以通过低保制度解决。实现各类人群的养老保险制度与城镇职工养老保险制度结构的统一,有利于各类人群养老保险关系的流动和衔接, 待达到退休年龄,凭社会保障卡记录的不同性质的缴费经历计算待遇,保证劳动力市场的统一。 第三,有利于加快实现全国统筹。在统一制度、统一费率的基础上,如果能够实现社会统筹基金统一由国税部门征收、国家统一管理,既减少了地方政府的阻力,又大大提高实现全国统筹的可行性。第四,为劳动者流动创造条件。在实现全国统筹的基础上,社会统筹基金作为国家税收,管理权限在国家,并通过转移支付在全国范围调剂。对于劳动者来说,就业期间的流动可以只转移个人账户,待遇差别通过个人账户资金体现,解决发达地区担心流入职工过多增加费用支出的问题,为城镇劳动者合理流动,以及农民工城乡流动、灵活就业等提供制度基础。

作者单位:河北省人力资源和社会保障厅

(责编/张立新)