“新三十六条”拓宽民间资本的发展空间

【摘要】二、“新36条”的政策新意 1. 明确准入准则,扩大准入领域。民间投资难的关键是准入问题,不仅军工、石油、电信、金融领域准入难,即使民间资本占绝对优势的房地产领域,也因为越来越多...

改革开放以来,我国民间投资不断发展壮大,已经成为促进经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。民间投资是衡量中国经济增长内生动力的一个重要标志,目前我国经济逐步走出低谷,经济结构的优化调整、短期经济刺激政策的淡出也走到了关键节点。国务院此时出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》( 以下简称“新36条”),再次强调消除制约民间投资的制度,对于激发经济活力,推动整个经济上行,具有重要意义。

一、“新36条”出台的背景

1. 民间资本发展遭遇尴尬,鼓励非公经济的政策亟待强化。2005年国家出台了“非公经济36条”,但由于种种原因,一些政策措施尚未真正落实到位,民间资本仍普遍感受到进入垄断领域门槛过高,民间融资瓶颈未见扩宽,具体表现为:一是民间资本市场准入率低。根据有关方面的调研情况,目前全社会80多个行业,允许外资进入的有62个,允许民间资本进入的只有41个。二是民间投资在传统垄断行业和领域所占比重非常低。据统计,在电力、热力的生产和供应业中占13.6%,在卫生、社会保障和社会福利业中占11.8%,在金融业中占9.6%,在交通运输、仓储和邮政业中占7.5%,在水利、环境和公共设施管理业中占6.6%,在公共管理和社会组织中占5.9%。可以说,2005年国家出台的“非公经济36条”贯彻不力,民间投资面临的制度没有从根本上破除,民间资本的发展仍处于尴尬期,这是目前国家重新强调鼓励和引导民间资本大力发展,并出台“新36条”的深层次背景。

2. 巨额民间资本快速积累,需要引导其投入实体经济中。最近10年来,我国经济持续高增长,国民财富不断积累,民间资金更是快速增长。据不完全统计,目前温州流动的民间资本已经达到6000亿元,并且每年以14%的速度增长,温州成为我国民间资本发展最快的地区之一。与此同时,今年国家调控房地产的“国十条”颁布后,从房地产领域流出的资金可能达到几千亿元,加上从股市及未来房地产业中继续流出的资金,资金规模将超过万亿元。如此庞大规模的过剩流动性能量巨大,如果任凭其成为投机市场的炒作热钱,必将增加经济发展的泡沫和不稳定性。因此,鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的实业领域,让巨额的民间资本有“出口”,是现阶段宏观调控政策的必然选择。

3. 民间投资应接棒4万亿元投资计划,为经济发展新增动力。2009年,为应对国际金融危机的严重冲击,中央政府出台了振兴经济的4万亿元投资计划,政府投资对于稳定经济发挥了不可替代的作用。但是,仅仅依靠政府投资和信贷增长等刺激性政策拉动经济发展显然不够。2010年是巩固经济回升向好态势的关键之年,“新36条”的出台是形势发展的需要。政府刺激经济的一揽子计划迟早要退出,需要民营经济来接力,延续经济增长动力;加快转变经济发展方式,需要依靠民营企业的创新活力;解决贫富差距拉大等社会问题,需要借助民营企业;促进城乡一体化建设,也需要启动民间投资。民营资本的经营机制更为灵活,民间投资的及时启动和接棒4万亿元政府投资,有望带动新一轮相关领域投资热潮,加快确立新经济增长点的进程,使经济复苏的步伐更加坚实。

二、“新36条”的政策新意

1. 明确准入准则,扩大准入领域。民间投资难的关键是准入问题,不仅军工、石油、电信、金融领域准入难,即使民间资本占绝对优势的房地产领域,也因为越来越多的资本雄厚的国企巨头的进入,对民间投资产生了挤出效应。因此,“新36条”将破除和拆除民间投资发展中存在的“玻璃门”、“弹簧门”等现象作为重点,进一步明确和细化了“非公经济36条”等文件中有关放宽市场准入的政策规定,更加具体地提出了鼓励民间资本进入相关行业和领域的范围。文件明确提出,鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域,兴办金融机构,投资商贸流通产业,参与发展文化、教育、体育、医疗和社会福利事业。

2. 明确界定政府投资范围,进一步调整国有经济布局和结构。“新36条“规定,政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,鼓励和支持民间资本进入。提出调整国有经济布局,国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业与关键领域,将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充,在一般竞争性领域,要为民间资本营造更广阔的市场空间。

3. 提出鼓励民间投资进入的具体途径和方式。主要包括项目业主招标、承包、租赁、产权或经营权转让、参与改组改制等。特别提出鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式,参与国有企业的改制重组,合理降低国有控股企业中的国有资本比例,支持有条件的民营企业通过联合重组方式做大做强。

针对此前民营企业重组国有企业过程中所遇到的一些问题,“新36条”指出,民营企业在参与国有企业改制重组过程中,要认真执行国家有关资产处置、债务处理和社会保障等方面的政策要求,依法妥善安置职工,保证企业职工的正当权益。鼓励民营企业参与国企改制重组,与国资委确定的股权多元化方向是一致的,民营企业参与国企重组可以使国企的监管方增加,不同监管方可以相互制衡,完善公司治理结构。

4. 完善支持民间投资发展的政策保障措施。“新36条”提出要清理和修改不利于民间投资发展的法规及政策规定,市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明,对各类投资主体同等对待,不得单对民间资本设置附加条件。还提出通过推进体制改革、健全收费补偿机制、实行政府补贴和政府采购、给予信贷支持和用地保障等多种方式,鼓励民间资本健康发展。

5. 首次鼓励民间资本参与政策性住房建设。“新36条”和“非公经济36条”最显著的不同是,允许民间资本进入政策性住房建设领域。第13条明确规定:“鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房,参与棚户区改造,享受相应的政策性住房建设政策。”政府鼓励和允许民间资本参与政策性住房建设,充分体现了政府调控房地产业的良苦用心和决心。

现在政策性住房建设的主体都是一些国有企业,由于政策性住房需求量很大,也需要其他类型的资金进入来扩大规模。对房地产企业来说,政策性住房市场的风险相对较小,只要政府确定了固定收益空间,就能保证房地产开发企业的“旱涝保收”。

6. 鼓励民间资本参与石油领域建设的条例更为细化。在“非公经济36条”中,只是笼统提出石油行业可以引入竞争性机制,鼓励投资主体多元化,对民间资本进入的具体方式和领域没作规定。“新36条”则对鼓励民间资本参与石油领域建设提出更为细化的规定。第8条明确提出:鼓励民间资本参与石油天然气建设。支持民间资本进入油气勘探开发领域,与国有石油企业合作开展油气勘探开发。支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络。“鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革”、“推动民营企业加强自主创新和转型升级”和“鼓励和引导民营企业积极参与国际竞争”等内容也适用于石油行业。“新36条”对民间资本进入石油行业提出了更高、更为具体的要求。

我国石油天然气资源较为有限,目前大部分由中石油、中石化和中海油三家掌握,同时该行业的高投资和高风险限制了民间资本的发展,因此垄断程度较高。但是,在资源环境对经济发展约束不断增强的新形势下,通过多种方式让民间资本进入石油天然气领域建设是必然趋势。只有增加能源领域的市场经济主体,建立多元化的市场竞争机制,允许其他资本进入和经营,能源市场才能有突破性的发展,才能促进资源的节约使用及其价格的合理定位。

作者:国家信息中心经济预测部研究员

(责编/赵哲)