浅析社区矫正法律监督存在的问题及其完善

【摘 要】社区矫正法律监督自试点以来倍受关注，但也存在不少漏洞，本文从社区矫正法律监督现状出发，发掘存在的问题，通过社区矫正违法情况的预防机制、纠正机制和发现机制等的建立健全，以及加强相关检察人员的培训以进一步完善社区矫正法律监督机制。

【关键词】社区矫正；法律监督；工作机制；建立健全

一、社区矫正法律监督的现状

社区矫正工作自2003年试点以来，与监外执行检察工作共同受到高度重视，高检院在监所检察 厅新设监外执行检察处，专门负责监外执行和社区矫正检察工作的指导。针对监外执行中存在的突出问题，高检院先后制发了《关于加强监外执行检察 工作的意见》（2005 年）、《关于加强监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》（2007 年）、《人民检察院监外执行检察办法》（2008年）等一系列文件，重点在于规范对监外罪犯交付执行活动、监督管理活 动、变更执行活动、监外罪犯违法处理等的检察内容和方法，主要目的在于清理和纠正监外执行罪犯 脱管、漏管问题。社区矫正法律监督作为监外执行检察的一部分，按照上述规定核查纠正社区矫正对象有无脱管、漏管和重新违法犯罪。

随着上述文件的颁布实施，尤其是2008年监外执行被纳入全国社会治安综合治理考评项目之后，社区矫正法律监督工作和监外执行工作取得了一定成绩：一是各级检察机关领导对社区矫正法律监督的重视程度有了提高，在监所检察工作中的“副业”地位大为改观，部分无监所检察机构的县级检察机关逐步恢复了监所检察科的设置，队伍专业化程度得到提高；二是各级检察机关与相关部门的联系沟通增强，基本查清了“监外五种罪犯”底数和脱管、漏管数。三是集中纠正了一批监外执行罪犯脱管、漏管问题。

二、当前社区矫正法律监督中存在的问题

（一）法律不完善。由于现行刑事诉讼法面临再修订，社区矫正法还处于起草阶段，有关监督的对象、内容、程序以及监督主体的权力、义务都有待法律进一步予以明确。

（二）制度不健全。目前，我国还缺乏系统的社区矫正法律监督制度，如缺乏履行监督职责所需的全程动态监督制度、分级分类监督制度、风险预警检察制度、跟踪维权制度等。

（三）定位不准确。如前所述“等同趋向”、“等待趋向”和“代行趋向”都表明社区矫正法律监督工作定位不准确，存在监督不到位或工作越位现象。

（四）机构不健全。由于矫正对象分布在乡镇、街道、社区之中，公安、司法、法院都有相应的派出机构，而绝大多数地方检察机关无派出检察室，很难实现“同级派驻、对等监督”；更为严重的是，一些省级检察院在机构改革中把城区没有看守所的检察院的监所科给撤并了，导致刑罚执行监督机构的缺失。

（五）人员配备不足、素质不高。全国只有监所检察人员1.2万人，要承担全国3700多个监管场所的派驻任务，人员十分紧张。加上“重监内监督，轻监外监督”的传统观念，专职社区矫正检察人员配备得很少，承担派驻看守所检察任务为主、兼职承担社区矫正检察工作的情况十分普遍。同时，许多检察人员法律知识、专业水平与工作能力与社区矫正工作要求差距不小。

（六）缺乏信息化管理手段。社区矫正及其法律监督工作客观上需要公检法司之间信息共享、网络平台管理，这就需要统一的政法网络平台和统一的社区矫正管理软件系统，但迄今无论是全国层面，还是省、地市层面都还无法做到。

（七）工作物资保障不足。车辆、通讯工具、照录像器材的配备无标准、落实不到位，开展日常检察和定期检察的经费无着落，也一定程度上影响了工作的开展。

三、如何进一步强化和完善社区矫正法律监督

（一）逐步完善社区矫正法律监督体制

社区矫正是一种全新的非监禁刑罚执行方式，其重要特征是执行场所在乡镇、街道、社区，执法主体是公安派出所和乡镇街道司法所。因社区服刑人员分散在乡镇、社区之中，因此社区矫正被列入社会管理创新的重要内容，纳入社会治安综合治理的总体格局。检察机关要实现对社区矫正的有效监督，就必须延伸检察监督触角，按照因地制宜、多措并举，在改革中发展，逐步实现统一规范的路径，构建符合社区矫正特点的监督体制。

目前，高检院监所检察厅内设监外执行检察处，负责全国社区矫正检察工作的宏观指导和制度规范的建设；各省、地市院监所检察处也都有专人负责社区矫正检察工作，具体负责本辖区的社区矫正检察工作的组织、协调和业务指导工作；具体承担社区矫正检察任务的是基层检察院，情况比较复杂，亟待加强和规范。目前主要有以下组织模式：（1）乡镇街道派出检察室模式。按照“同级派驻、对等监督”的原则，建立与人民法庭、公安派出所、司法所相对应的派出检察室，并将社区矫正法律监督作为派驻检察室的主要职责任务，为社区矫正法律监督工作提供组织保障。（2）社区矫正检察官办公室模式。部分县级检察院，已在社区服刑人员数量较多的乡镇、街道设立了社区矫正检察官办公室，由监所检察人员担任社区矫正检察官，定期、不定期地到社区矫正检察官办公室及辖区检察社区开展矫正工作。（3）监所检察科定期专项检察模式。大部分区县院监所检察科一般只有2到3人，工作重点是对看守所实行派驻检察，实行监所检察科与派驻看守所检察室合署办公的“科室合一”工作模式。对监外执行和社区矫正的监督属于“副业”，工作仅限于一年两次的监外执行和社区矫正专项检察。（4）专职社区矫正检察官模式。部分县辖区内无看守所，区县院监所检察科无须承担派驻看守所检察任务，监所检察人员专门负责社区矫正检察工作，成为专职社区矫正检察官。

鉴于监所检察人员少业务量大，社区矫正工作层面分散多元，法律监督点多线长的特点，按照最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》要求，通过加强和规范镇街检察室的建设，充分发挥“检察一体化”的优势，把社区矫正检察工作与镇街检察室工作整合起来，借助镇街检察室平台开展社区矫正检察工作，形成由检察长统一领导，监所检察部门牵头组织，监所检察科与镇街检察室密切配合，镇街检察室具体实施，全院共同参与、集中管理与分散监督的社区矫正检察工作格局， 以实现社区矫正检察工作对区县与镇街两级全覆盖， 是提高社区矫正检察监督效能的最佳模式，也是今后统一规范社区矫正法律监督体制的推进方向。

（二）建立健全社区矫正法律监督工作机制

1.社区矫正违法情况的发现机制。全过程、动态地掌握社区服刑人员的监督管理、教育矫正情况，是衡量社区矫正是否依法进行以及发现社区矫正机构及其工作人员是否存在违法的重要基础，这就要求对社区服刑人员和社区矫正工作情况做到底数清、情况明。因此，需要建立完善以下制度：（1）建立社区矫正检察信息库。县级检察院监所检察部门要建立社区矫正检察台账；省级院和地市级院监所检察部门要建立社区矫正检察数据库，高检院在条件成熟时，可推行全国统一的社区矫正检察信息管理系统。（2）建立与政法有关部门的联系制度。包括公、检、法、司联席会议制度和信息通报制度，互通情况，共同研究解决问题。（3）建立检察机关内部协作制度。要建立监所检察部门交付执行内部告知、监所检察部门与公诉部门的信息通报、执行地检察机关与原裁决地检察机关信息互通等制度，及时掌握和处理监外罪犯脱管、漏管和社区矫正条件消失应收监执行等情况。（4）完善重大事项报告制度。对社区矫正中发生人员伤亡、重大财产损失或者可能造成重大政治、社会影响的事故、犯罪案件等情况，要及时按程序上报。（5）建立定期检察与随时检察双轨制。除坚持每年两次的社区矫正专项检察外，遇到特殊情况，如发现司法、执法机关在社区矫正工作中存在严重违法问题以及社区矫正工作中发生了重大事件时，应随时进行检察。

2.社区矫正违法情况的纠正机制。（1）完善社区服刑人员脱管、漏管纠正制度。“意见”规定了对监外执行工作中的违法情形提出纠正违法和检察建议的十二种具体情形，以及有关机关不服检察机关意见时的复议和复核程序，同样适用于社区矫正。（2）建立责任追究机制。对公安司法人员在适用社区矫正、交付执行、监督管理、教育矫正、变更执行和终止执行等工作中的失职渎职要依法依纪追究责任；要深挖严重违法情况和重大事件背后的职务犯罪。（3）建立社区服刑人员又犯罪责任倒查制度。在办理社区服刑人员又罪犯案件时，应作为职务犯罪案件线索进行初查，深挖背后的职务犯罪。（4）完善监外执行与社区矫正社会治安综合治理考评制度。根据社区矫正工作中存在的突出问题，有针对性地制定年度考核指标，借助综治考评，促进共性问题的解决。

3.社区矫正违法情况的预防机制。（1）建立风险预警监督制度。要从实践出发，建立对重要矫正对象、重点时期、重大变故等情形下可能再次发生违法犯罪情形的风险预警监督制度。（2）建立分级分类检察监督制度。要将全面监督与重点监督有机结合起来，对不同类别、不同再犯危险性人员的矫正工作实行分类分级监督。（3）建立跟踪维权制度。要建立未成年犯、女犯、家庭特别困难犯的跟踪维权制度，列入重点检察范围，建立跟踪档案，并与司法所加强联系，在监督检察中重点对他们进行维权保护；同时，对合法权益受到侵害、思想有波动、家庭出现重大变故的社区服刑人员要进行跟踪维权。

4.加强相关检察人员的培训。通过对相关人才的培训，逐步提高其业务素质和工作能力；要改进监所检察业务考评指标体系，提高社区矫正所占分值；要建立统一的社区矫正法律监督管理信息系统，提高效率，协助克服机构不全、检力不足的障碍；要加强社区矫正法律监督工作的物资和经费保障，多措并举，促进社区矫正法律监督工作的开展和立法的。