集团之后,广电体制向何处去?

2004年12月，国家广电总局对运行了五年的广电集团紧急刹车。两年来，中国广电体制究竟向何处去？已经成立的二十多家广电集团究竟向何处去？

2006年12月2日全国宣传部长会议在北京召开，人们期盼着会上能透露出有关体制改革的讯息，然而，人们也只是等到一些原则性的话语。对于具体的推进措施，似乎没有触及。

体制之乱

自1983年全国电视工作会议确定了中央、省、地市以及县级四级办电视的思路以来，我国广电体制又经过了两次清晰的调整：一是1999年后实施的集团风潮，全国后来共有20多家集团登记在册。没有成立集团的或成立总台，或依旧是合并后的电视台。夹杂在集团风潮之中，2001年，城市的无线和有线电视 台开始了全国范围内的合并，后者最后全部消失。各个利益集团之间长期角力的结果是形成了我国目前五花八门的广电体制：或集团、或总台，或局台。比如成都电视台、青岛电视台仍然沿用传统的局（台）合一管理模式；广州电视台、广州广播电台仍然是独立的事业法人单位；重庆广播电视总台实行集团、台合一的模式；杭州文化广播电视集团是文化和广播电视合一的管理模式；厦门广电集团撤销电视台和广播电台的行政建制，但保留其呼号；宁波广电集团则保留了电视台和广播电台的行政建制但不是独立法人单位；深圳广播影视集团包括了电影在内；南京广电集团是广播、电视合二为一成立的集团。

在各个利益集团博弈之外，广电管理体制之乱还至少有四个原因需要指出：其一，各地广电体制在历史上存在差异。有的地方，历史上广电局与电视台、电台之间的关系就很密切，所以，很容易走到局与台合一的路子上。有的地方局与台的关系一直很松散，台的独立性相对来说要强一些。二是电视台、电台不是纯粹性的事业单位，一方面是媒介平台，但另一方面又是广告平台，所以，电视台电台提出的口号是“事业性质、企业化管理”，中国广播电视的二元特征使得人们很难对现行广电业的性质进行清晰界定。三是广电管理部门的政策导向出现问题。从20 世纪90年代开始，有关部门提出做大做强的口号，并企图用行政的手段推进集团化改革，结果事与愿违。行政命令下的组合，简单的物理式叠加，产生不了化合作用。集团化改革在推行五年后，随着国家广电总局局长易人宣告终结。广电政策的随意性具有典型的中国特色。四是我国广电体制最大的特点就是“条块分割”。所谓“条条”管理是指从中央到省、市、县各级纵向对口的业务主管部门，“块块”管理是指各省(自治区、直辖市)政府及省以下各级政府对同级所属的电视机构的直接领导。这种条块分割的管理体制形成了各级、各地电视台之间各据一方、相对封闭的状态。

集团之痛

先来大致了解一下最近四五年来广电集团产生的背景。

1999年6月9日，全国第一家广电集团――无锡广播电视集团正式挂牌成立。无锡的广电集团是局和集团合一的体制，典型的行政与业务混杂体制，尽管在业界对此都有很多不同的看法，但由于国家广电总局的认同以及自身对集团效果的渲染，业界许多人也认同了集团的好处。

1999年11月，国务院办公厅转发信息产业部和国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（82号文），有关核心内容有三个层面：其一是网台分营；其二是电视与广播、有线与无线合并；其三是停止四级办台。82号文最核心的内容就是推进无线、有线电视台的合并。如果说无锡广电集团的成立是先行实践试点、探索的结果，那么82号文则是为这种试点、探索提供了有力的政策支持，同时也为下一步的广电集团初始化改革奠定了基础。

2000年1月，在北京召开的全国宣传部长会议不仅系统提出了组建传媒集团的战略性决策，而且还提出了“股份制改革、多媒体兼并、跨地区经营” 等重大问题。同年8月，在甘肃兰州召开的全国广电厅局长会议上，对广播、电视、电影的改革也进行了详细部署，并列出了具体的时间表。

2000年11月17日广电总局发文明确规定在以宣传为中心的前提下，广播电视“可经营其他相关产业，逐步发展成为多媒体、多渠道、多品种、多层次、多功能的综合性传媒集团”，其目的是使这些集团“做到广播、电视、电影三位一体，无线、有线、教育三合，省、地、县三级贯通，资源共享，人才共用，优势互补” 。

2000年11月27日，我国第一家省级广播电视集团――湖南广播影视集团宣布成立，湖南广播影视集团以“广告、节目、网络”三大主业为依托，涉及广播、电视、电影、印刷媒体、网络媒体、市场调查、旅游、 酒店等多种行业，他们提出的最终目的是形成集团化运作、集约化经营、企业化管理、规模化发展的现代广播影视媒体集团。继湖南以后，上海、北京、浙江等地广电集团宣告成立。

2001年8月，中办、文对组建广电集团的指导思想、原则、体制、融资等作了全面规定，第一次明确要求积极推进集团化建设，实行跨媒体、跨地区经营，把集团做大做强，这对推动集团化产生了重要作用。

2001年12月6日，中国广播影视集团正式成立。该集团将中央电视台、中央人民广播电台等中央级广播电视媒体集纳在一起，号称是拥有广播、电视、电影、传输网络、互联网站、报刊出版、影视艺术、科技开发、公告经营、物业管理等多方面业务的综合性传输集团，固定资产超过200亿元人民币，年收入110亿元，并以中国规模最大、实力最强的传媒集团自居。

在这样的背景下，杭州、南京、长沙、福建、重庆等地广电集团也先后获得广电总局批准。

2003年6月，国家广电总局决定在广电系统选择 7家改革基础较好的单位作为文化体制改革的试点上报到，这7家分别是：省级集团模式――浙江，总台模式――山东，现有的电台、电视台模式――深圳，局台合一模式――厦门，省会城市集团模式―― 南京，此外还有长影集团等2家电影集团。7月18日，广电总局召集7家集团部署相关工作，要求他们分别拿出文化体制改革试点方案。2003年9月2日，中央文化体制改革试点工作领导小组审核批准了国家广电总局《广播影视体制改革试点工作实施方案》。随后，国家广电总局就改革试点单位实行经营性单位的改制、市场化运作、深化集团改革等进行部署。

2003年9月17日，经报中央文化体制改革试点工作领导小组办公室审核同意,国家广电总局改革试点工作领导小组批复了山东省和南京市的试点方案。 2004年6月28日，深圳广播电影电视集团和厦门广播电视集团举行了挂牌仪式。

从1999年我国成立的第一家集团到2004年国家广电总局停止集团,只有五年时间。这五年里,经过国家广电总局批准组建的广播电视集团已经有20多家。

就性质来说，我国成立的广电集团基本上是事业性集团，只有牡丹江传媒集团定位为企业性集团。

但从已经成立的集团看，基本上是几家广电媒体叠加在一起。集团负责人头衔多了几个，党委书记、台长、管委会主任集于一身。从资产规模来看，确实是大了，但从内部来看，多数集团存在机构重复设置、人浮于事、效率不高、责任主题不清等问题。有的集团搞所谓的一个主体、两个板块（主体是集团，两个板块是事业板块、企业板块），部门两三套重叠设置，员工中间收入互相攀比，广告经营与节目分开，相互指责，如此这般的集团怎么能起到整合的效果？

随着国家广电总局对集团亮红灯，中国广播影视集团宣告解散。2005年3月29日，北京市对北京市广播电视管理体制进行了调整，将原北京广播影视集团所属的北京电视台、北京人民广播电台及北京音像资料馆、北京市广播电视监测台等公益性事业单位划出，作为市广播电视局所属的事业单位。划转后，北京市委宣传部负责把握北京电视台、北京人民广播电台的舆论导向，并按照干部管理权限管理北京电视台、北京人民广播电台的领导班子。北京的这种调整，基本上宣告集团的解体。

现实之惑

集团不搞了，我国广电还能选择什么样的体制？国家广电总局明确表示：今后不再批准组建事业性质的广电集团， 只允许组建事业性质的广播电视台或总台，此前已经成立的事业性质的广电集团，可以将集团改为总台，如果要继续保留事业性质，就一定要把经营性资产剥离，组建新的产业经营公司或集团公司。从目前已经组建的集团看，基本上还在按照原来的构架在运作，几乎没有回到总台模式的。

国家广电总局这次不是说“必须”，而是说“可以”，那么总台为什么是国家广电集团的推荐体制？

总台模式是指广播与电视台合二为一，形成广播电视总台。此种模式开始于2001年全国无线、有线台合并之际。当时不少电视台在合并时，将有线台、无线台、广播三者合一，形成总台。山东广播电视总台、浙江广播电视总台、苏州广播电视台、金华广播电视台等等。

总台的理想模式是将广播、电视资源进行有效整合，双方形成优势互补。但就目前国内已经实行总台体制的情况看，并没有形成实质性的融合。因为广播与电视毕竟都有自己的业态特点，如果不是在资源方面进行整合的话，成立广播电视总台没有任何意义，有的反而形成矛盾。南京广电集团在成立集团当初就是电视、广播一体化运作，广播人本来以为 “背靠大树好乘凉”，可是事实上不仅没有任何好处，反而上面增添了管理“婆婆”，效率更低了。从2005 年开始，广播相对独立运作，广播业务得到快速发展，2006年广告突破亿元大关。可见，总台一体效应现阶段也很难发挥出来。

眼下，各地广电体制仍然维持各自为政的格局。一时间可能难以改变。

难以改变的还有以下三个重要的方面：

一、事业与产业难以剥离。国家广电总局先前一再强调，事业与产业分开运营是下一步广电系统深化机构改革的发展趋势。广电系统事业和产业分开运营后，电台和电视台由政府设立，实行国有事业体制，但电影、电视、网络以及大众娱乐类、社会服务类广播电视节目的制作经营属于产业经营范围，面向市场，严格按照现代产权制度和现代企业制度的要求组建市场主体，进行产业化运营 。集团不搞了，事业与产业能剥离得了吗？在广告收入占整个产业 90％甚至更多的情况下，靠什么剥离？

二、广告难以剥离。2005年12月实施的《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》中指出：“新闻媒体中的广告、印刷、发行、传输网络部分，以及影视剧等节目制作与销售部门，可从事业体制中剥离出来，转制为企业,进行市场运作,为主业服务。”报刊的印刷、发行,电视传输网络,以及影视剧制作完全可以剥离。但是广播电视广告是无法剥离的,做节目的,不管广告；做广告的,不管节目，这是已经实行广告与事业分开运作的电视台的惨痛教训。

三、局办分离不了。从理论上说，国家广电总局最能够做的一件事情就是推行管办分离、局台分离。但就是这一点，在实践中似乎也难以做到。所谓的局台合一，就是局与台是两块牌子，一个班子。全国实行局台合一体制的不在少数，如武汉、青岛、长沙、成都、海口等。实行局台合一的城市往往具有历史的延续性，在一段时间内局与台的关系一直比较紧密。无线、有线电视台合并时，一般都是广播电视局在制定方案，权力部门在制定整合方案时，出发点是强化自身的权力，而不是削弱。这种体制最大的问题管理与办台不分、政事不分，等于既是运动员，也是裁判员。广电局难以履行对自己行业进行管理与监督的职责。但国家广电总局既然认识到这种体制的弊端，也一再重申要管办分离，但为何毫无效果？由于条块分割，地方局台合一、局集团合一体制的决定权在地方党委政府，作为广电管理机构的国家广电总局没有办法决定一个地方广电媒体的体制。所以，这种格局最近几年也不会有大的变化。

在集团化战略走入低谷的时候，国家广电总局不可能很快推行新体制，所以给人感觉是目前广电体制改革处于一种“冷冻期”。2006年12月2日召开的全国宣传部长会议，没有透露出有关体制改革的讯息。

这个困扰广电业多年的体制，究竟什么时候能够打破，现在还很难说。正因为如此，很多电视业界的人说：“体制在上，机制在我。”在体制暂且没有办法推进改革的情况下，广播电视台只能在体制框架内进行机制改革了。