户籍改革新政背景下“积分制”管理制度的探索

【摘要】目前我国社会经济发展和人口迁移流动都已经发展到一个新阶段，“选择型”的户籍制度改革措施已无法满足人们的需求，迫切需要推进户籍制度改革，对此上海和中山进行了比较积极的探索。本文通过回顾两大城市推行积分制政策体系，比较福利对象、地位功能和城市发展战略等三个方面，进而分析得出积分制管理制度从“分设门槛”带来阻隔效应、入户指标面临结构性失衡这两个方面影响流动人口真正落户。

【关键词】流动人口；积分制管理；城市福利

引言

随着城市化进程进一步加快，我国以二元制为基础的的户籍制度对人口迁移的阻碍效应日渐凸显，这一方面我国正加快脚步实行户籍改革，逐步向城乡公共服务一体化迈进。早在2010起，分别以上海、中山作为代表的直辖市和大城市率先成立“积分制”管理制度，通过积分入户共享合法权益、明晰我国未来公共福利实现“同城同权”的发展方向，进一步契合外来人口的生产生活需求。谢宝富（2014）认为居住证制度具有淡化户籍管理色彩、加强流动人口服务管理、促进城市经济和社会发展等积极意义。

1.“积分制”户籍制度改革的内涵

1.1上海：居住证积分模式

2013年7月，《上海市居住证管理办法》正式施行。上海市外来人员满足有合法稳定居住和就业、参加职工社会保险满6个月等条件可办理上海市居住证，持证人可以享受一定的城市福利和公共服务，其个人情况和实际贡献量化为相应分值，在达到特定标准规定后，可申请转为上海市常住人口。据中国改革报（2013）报道上海从外来人员享受公共服务方面划分为三个梯度：第一梯度是以公民生存权为前提的最基本的公共服务。第二梯度和第三梯度主要是外来人口实现生存权发展权的一个递进，第二梯度持证者在积分达到120分可进入第三梯度，相应提升基本公共服务水平，其子女可以在上海参加中考、高考。

1.2中山：发展型低积分入户模式

中山市流动人口在办理《广东省居住证》后，满足在中山市连续工作一年以上（含一年），纳入就业登记，缴纳社会保险等条件，即可申请积分排名。计分标准由基础分、附加分和扣减分部分这3个指标具体构成，原则上分值累计达到60分以上者拥有入户资格并参与到积分排名确定最终落户名单。指标体系综合反映了中山市对流动人口各方面能力的需求水平，是评估中山市流动人口积分的基本单元，在一定程度上承担了社会资源分配功能，是缩小流动人口与户籍人口之间福利差距的过渡性工具（郭秀云，2010）。

2.两地“积分制”户籍制度改革的比较

2.1福利对象比较

从根本上中山市户籍制度改革的“积分制”的基本思路是以“积分”实现“入户”，使得成功入户的人群享受到与城市居民相同的城市公共服务和福利待遇。从受惠人群角度，“积分制”福利供给的受众人群仅仅针对达到积分入户条件且获得入户城镇指标的一小部分人群，入户指标划分离不开“总量控制、因地制宜”的原则，最终通过积分高低排序来确定最终能够成功入户的对象，基本公共服务的“普惠”实际上与外来人员渐行渐远。

而上海市户籍制度改革的“积分制”基本思路是以“积分”直接实现“福利”，其“积分制”实现的福利供给是渐进性的。虽然上海市设置的120分的标准分值门槛较广东省60分以上的标准高出许多，但前者只需满足120分标准分值就能申请享受相应地公共福利待遇，简要概括之：权责对等、梯度赋权。如此，上海市户籍制度改革实际涉及到的人群更广，“积分制”管理更为接近城市公共福利供给的普惠制。

2.2地位功能比较

“积分制”管理实现的主要功能是重现调整城市福利资源的分配格局，但是中山和上海积分制实现的作用却各不相同，中山市“积分入户制”从一开始的设置基本分值获得入户资格，按照计划指标量控制入户名额，最终到成功入户城镇后享受市民待遇，是从农村户籍完整转变为城市户籍户籍制度改革体系。但中山市户籍制度的“积分制”重农民工入户的结果，轻渐进利供给的过程。而上海市“居住证积分制”则设置积分指标累进机制，流动人口满足标准分值后直接享受对等的城市福利，即：上海市的“积分制”是一个“过渡式”户籍制度改革体系。不可否认的是，上海市缺乏完整的最终入户制度，这与上海控制外来人口总量政策有着密不可分的联系。

2.3 城市发展战略比较

上海作为长江三角洲的龙头城市，确立带动长江三角洲产业结构调整，促进产业联动为区域联合模式的战略，充分发挥其大都市辐射功能。其居住证“积分制”实际上是不同类型外来流动人员的筛选机制，在规模、时段、类型、素质等方面，实现人员的有序流动，定向吸引各种人才，改善本市的人力资源结构。目前实施条件下，上海积分制作为“过渡性”政策，自身具有良好竞争力且对上海贡献较大的外来人口进入上海户籍优势明显，首先跨入上海户籍的管理序列。

2001年，中山市提出了“工业强市”的战略，加快发展高新技术产业。随着经济的强劲增长，中山市城市公共服务承载力进一步提升。由于中山市各镇区经济发展不平衡，通过对入户人口总量控制和进行分区排名促进资源在全市合理调配；通过控制不同镇区的指标和入户标准，从而有目的的引导流动人员向落后镇区发展，进而引导公共服务向落后镇区倾斜。

3.实施现状与问题

3.1“分设门槛”带来阻隔效应

“分设门槛”是上海流动入口管理的方法依据，目的在于引导人力资源结构均衡分布，以实现吸引高素质人才的目标。从本质上，上海积分制从控制总量目标出发，通过“分设门槛”控制流动人口的“质量”。目前上海外来流动人口的素质结构是现存产业结构及其岗位结构与外来流动人员双向选择的结果，“积分制”的出现进一步激励高素质劳动力市场扩张，阻碍“低素质”劳动力市场发展。对于非正规就业、自我雇佣，入沪时间长的外来人口来说，融入城市，享受城市发展福利的阻隔效应永远存在。

3.2积分入户指标面临结构性失衡

中山市的积分制正式实施已经三年，积分制实行之前，预期中放宽限制，指标应当供不应求，但在积分制具体实施过程中，无论是入户还是入学指标，不仅每年都出现剩余，呈现结构性失衡，2010年至2012年，农民工子女入读小学的剩余率分别为24%、12.9%和4%；积分入读初中一年级的空余率则分别为34%、26%和6%；积分入户指标剩余率分别为28%、17%和15%。就中山市教育资源而言，呈现指标失衡的原因在于，一方面在我国现行教育体制下，公办学校教育资源相比于私立学校较优渥，公办学校学位炙手可热，容易造成权力寻租。另一方面公办学校教育资源很难在短时间内覆盖所有非本市户籍学生，通过积分制释放出来的教育公共产品供给是有限的。即使申请到积分入学，不仅高考需回到户籍所在地，甚至在公办高中也无法就学，对于高考受户籍限制的情况，由于这是全国统一政策，从市的层面暂时无法解决。

4.对将实行积分制的城市的启示

4.1制定正确的人口导向，加强流动人口总量调控

城市应该合理进行人口规模调控，在实行积分制度的同时，必须要坚持国家人口管理的政策取向，把合理控制人口规模作为现阶段人口管理服务的重大问题，加强流动人口总量调控，通过制定正确的人口导向机制来实现人口的合理流动。为增强城市的活力和创新力，需要多导入创新创业人才，包括高技能型劳动者，针对二级劳动力市场上一些低工资、有限福利，不稳定以及工作环境恶劣的岗位应仍保持对低端人口的需求。在确立这样的人口导向之后，就需要借助于市场和政策的双重机制来发挥人口总量的调控作用。

4.2逐步完善积分制度，不断提升服务水平

在合理控制城市人口规模的同时要注重流动人口的公共服务水平，将二者统筹协调发展。通过完善积分制，不断提升城市公共服务水平，满足在城市立足的流动人口的需求，实现以人为本。同时要注意梯度赋权，尽量做到流动人口的贡献度和享受水平对等，促进他们的社会认同感和引导有序融入，从而促进社会和谐稳定，进一步推动城市经济迅猛发展。

4.3明确职能部门责任，降低政策执行成本

积分制的执行会涉及到一个城市的多个职能部门，因此各个职能部门之间的协调配合对于积分制实行的效果和政策执行的成本至关重要。所以必须要明确各职能部门的责任和角色，降低政策执行的成本。主要应考虑两个方面，一方面是避免在执行过程中出现不同部门之间的“踢皮球”问题，比如对于资格证书的认定、城市发展贡献的认定等需要明确各个部门的职责，以避免申请者需要到不同部门反复咨询从而降低办事效率；另一方面是政府职能部门和街道层面的社区事务受理中心之间的责任关系也需要梳理，改善跨部门的协调机制，相应做好工作政府人员的培训工作。

参考文献：

[1]谢宝富.居住证积分制：户籍改革的又一个“补丁”？――上海居住证积分制的特征、问题及对策研究[J].人口研究，2014，（1）：9097

[2]王淼.上海外来人口有望通过积分获市民待遇[N].中国改革报，2013（9）

[3]郭秀云.城市户籍制度的边际性改革――兼论上海“居住证转户籍”政策的解读[J].西北人口，2010，（3）：115119