个人所得税改革之我见

提要 十届全国人民代表大会常务委员会审议通过了“关于修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定”，由此拉开了新一轮个人所得税税制改革的序幕。中国个人所得税法的修订，既关系国家的财政收入，又牵动着千家万户的切身利益，并将给社会经济生活带来深远的影响。按照党的十六届三中全会提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，分步实施个人所得税制改革，应做到对我国现行的个人所得税的征收情况和税收征管能力进行全面和科学的评估，注重长期目标与短期任务相结合，以完善税制和强化征管措施两个方面为突破口，充分发挥个人所得税不可替代的经济杠杆作用，进一步调节社会收入分配，缩小贫富差距，构建和谐社会。

一、个人所得税的发展历史和我国个人所得税的征收情况

个人所得税，顾名思义，就是对个人获得的各种应税所得征收的一种税。它于1799年始创于英国，至今已有200年的历史。由于个人所得税在世界税收史上具有税基广、弹性大、调节收入分配和促进经济增长等诸多方面的优点，它正在世界各国逐步得到广泛的推广和发展，不仅成为许多国家财政收入的主要来源，而且与每个公民的自身利益息息相关，具有非常大的影响力。据统计，目前一些经济发达国家的个人所得税收入占当地政府财政收入的比重平均可达45％左右，且仍处于上升趋势，其地位可见一斑。

我国个人所得税是适应改革开放形势的需要，于1980年9月开征的，至今已有25个年头了。1993年1月31日，八届人大常委会四次会议通过了对1980年颁布实施的《中华人民共和国个人所得税法》的修改方案，将对外籍人员、中国公民包括个体工商户所得的征收纳入于统一的个人所得税，由此我国个人所得税的发展开始步入正轨。个人所得税税收收入从1994年的73亿元增加到2004年的1737亿元，业已成为我国第四大税种。它调节收入分配的职能和组织税收收入的职能都得到充分的体现，在我国经济和社会生活中的积极作用日益为社会各方面所认同。

二、当前我国个人所得税管理中存在的主要问题

（一）现行个人所得税制存在的弊端

1、税基覆盖不全面。1994年的个人所得税法列出了11个项目为应纳税所得。大致分为劳动所得、资本所得、财产所得三类，课税范围相对较窄，且规定了大量的减、免税规定。如对证券交易所得、国债利息和国家金融债券利息均未课税，对福利费、退休工资、安家费等也均免税。个人所得的重要构成部分附加福利未列入应纳税所得范围，如雇主免费或廉价提供给雇员使用的福利住房，供雇员使用的汽车，为雇员提供的休息场所，发放的实物福利、津贴、公费医疗、娱乐设施等。根据国家统计局估计，全国职工工资以外的附加福利收入大约相当于工资总额的15％左右，这些收入均未列入课税范围。再者，随着社会主义市场经济的不断发展完善，个人所得呈现由过去的单一化向多元化发展的特点，各种新的收入形式层出不穷。以上这些收入均未计入个人所得税的税基，必然直接减少政府的财政收入，更不利于完善政府的收入分配制度。

2、税率结构不合理

（1）工资薪金所得的超额累进税率，税率档次过多，大部分边际税率不适用。目前世界各国的个人所得税制改革都遵循“宽税基、减少累进级距”的目标，如美国、英国和巴西的个人所得税税率只有2～5档。就我国目前的情况看，虽然这几年经济发展很快并经过几次提薪，人均收入有了较大的提高。但总的来说，以工薪收入作为主要收入来源的仍是纳税主体，根据国家税务总局的统计，1994年我国工薪项目个人所得税32.13亿元，占当年个人所得税总收入的44.21％，2002年至2004年，来自工资、薪金所得项目的个人所得税收入占当年个人所得税总收入的比例分别为46.35％、52.32％、54.13％，三年平均为50.93％。他们中的大部分只适用5％、10％两档税率。真正的高收入阶层纳税反而不多。40％、45％的高边际税率几乎没有多少人使用。

（2）工资薪金所得与劳务报酬所得同是勤劳所得，却实行差别课税，也就是相同性质的劳动而税收负担不同，这是不公平的。如某人取得工薪收入5000元与取得劳务报酬5000元，应纳个人所得税额是不同的。前者应纳税505元，后者则纳税840元。

3、费用扣除项目设置不公平

（1）定额或定率扣除费用不够合理。个人所得税的最显著特点就是应对净所得课税。我国现行个人所得税法没有区分为取得收入所支付的必要费用和生计费用，而且在费用扣除上没有考虑到通货膨胀与价格水平、赡养老人、抚养子女、家庭收入多少、纳税人已婚未婚等不同情况，一律实行定额或定率扣除，难以体现“量能负担”原则，容易造成税负不公平。

（2）国内外居民税前扣除标准不统一。国内外居民税前扣除适用不同标准，国内居民税前扣除额人民币1600元，而中国境内的外籍人员,在国内居民扣除基础上再扣除人民币3200元。“入世”后的中国,税收也应当按WTO规则体系和国际惯例进行调整,促进税收公平、公正,取消外籍人员的超国民待遇。

（二）现行个人所得税征管工作中存在的缺欠

1、代扣代缴制度未得到严格的执行。代扣代缴制度是我国个人所得税的主要征管方法之一。个人所得税法规定“以支付所得的单位或个人为扣缴义务人”，也就是说，负有代扣代缴义务的单位和个人在向纳税义务人支付各种应税所得时，必须履行代扣代缴义务，并作专项记载以备有关机关检查。但在实践中没有一套行之有效的措施加以制约和保障，使税法难以落实。近年来在代扣代缴纳税申报方面的主要问题是：纳税申报不真实，申报没有明细表，甚至瞒报和不报等。一些扣缴义务人采取消极应付税务机关的态度，向税务机关作虚假申报，有意隐瞒纳税人的收入或站在纳税人的立场上，想方设法为其隐匿收入，甚至公然不履行代扣代缴义务。

2、征管手段落后，征管力度不够。我国目前还没有一个现代化的综合信息网络和一套科学规范的现代化征管程序。税务机关现有的微机仅仅发挥了会计统计等简单功能，还没有形成微机征管系统，更谈不上与银行、工商、企业等部门实行微机联网，以形成现代化的综合征管系统。比如说，对高收入者征税、调节他们的收入水平，是我国个人所得税的一项重要职能。但在当前的征管条件下，调节作用还难以得到充分发挥。与此同时，现有的征管力量不足，许多与个人所得税征管相配套的措施尚未出台，征管范围亟待界定，公检法等部门的配合不够理想，诸多因素直接制约着个人所得税征管力度的加强。

3、公民纳税意识淡薄，自行申报制度不健全。目前，我国还没有健全的可操作的个人所得申报法规和个人财产登记制度，在纳税人众多的收入来源中，只有工资薪金尚可监控，其他收入基本上处于失控状态。许多已发生个人所得税纳税义务的纳税人只要不“自行申报”，又无人检举揭发，就可以轻而易举地逃税和避税。与此相对应，工薪阶层成了纳税主体，占银行存款80％的高收入阶层却纳税很少。

三、加强我国个人所得税征管的几点建议

（一）正视现实,循序渐进地开展个人所得税制改革。按照党的十六届三中全会提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，分步实施个人所得税制改革。首先要做的就是对现行的税收征管能力进行全面和科学的评估。在我国这样一个发展中国家，不可能出现发达国家才具有的税收征管能力。个人所得税制的选择必然受到当前我国国民的平均素质水平以及社会法律意识和整体的制度框架的制约。诚然，个人所得税实行综合税制相对于分类税制更为公平合理，但必须具备较高的法制建设水平和税收征收管理水平，尤其是需要普遍采用计算机对个人收入进行有效监控和征收管理。目前，我国还不具备采用综合税制的相关条件，个人所得税制改革的方向，应根据调节高收入的要求和现实的征收管理水平，结合综合税制和分类税制模式的优点，向综合与分类相结合的税制模式方向发展。当前的工作重点应放在，科学、合理地简化和调整综合所得适用的超额累进税率表，调整级距，合理确定税率，拓宽税基，严格征管，下大力气着力解决一些社会反映比较突出的问题。诸如，统一国内外居民税前扣除标准，实现税收公平、公正；进一步扩大纳税人自行申报范围，建立健全扣缴义务人全员全额扣缴申报制度，加大对高收入者的征管力度，堵塞税收漏洞。

（二）采取有效措施，强化个人所得税征收管理。积极推进个人所得税全员全额管理，着重抓好个人所得税征收管理的基础工作建设，不断提高个人所得税税收征管效率。第一，尽快建立起完整、准确的纳税人档案体系，实施动态跟踪管理。第二，进一步推进代扣代缴明细申报工作，逐步扩大代扣代缴明细申报的覆盖范围。第三，要重点加强对高收入者的征收管理，在自行申报、建立档案、税法宣传、代扣代缴、专项检查、案件稽查等各征管环节中，根据不同高收入行业和个人的特点，有针对性地制定不同的管理办法，提高管理质量。第四，要继续推进对税源的源泉控管。认真落实扣缴义务人和纳税人向税务机关双向申报的制度，逐步扩大纳税人自行申报纳税的范围。

（三）积极建立和落实与社会各部门配合的协税制度，推动有利于个人所得税征管的外部环境形成。重点加强与工商、银行、海关、公安、文化、建设、外汇管理等部门的联系和合作，实现信息资源共享。要尽快建立起全国统一的个人所得税征管信息系统，对个人各项收入信息进行收集和交叉稽核。如配合金融部门，加强现金管理，严格执行个人银行账户实名制，大力普及和鼓励使用信用卡消费；加快各银行间联网建设，实现信息互联互通；配合有关部门，规范职工工资收入管理，推行通过个人的银行账户发放工资，将各种渠道发放的现金、实物、有价证券及其他福利等各种形态的收入，依法纳入个人所得税征管范围；加强与金融、保险、证券、房地产、期货等掌握个人收入情况的部门和单位的信息沟通，为及时掌握纳税人各种经济往来和个人收入情况创造有利条件。

（四）提高纳税人的自觉纳税意识，为依法纳税提供良好的社会环境。拓宽税法普及教育的工作思路，把对纳税意识的培养从侧重道德标准引到法治的轨道上来，为个人所得税自行申报方式的运行提供良好的社会环境。第一，侧重将法制观念贯穿于税法宣传工作的始终，使广大公民充分认识到依法纳税是其应尽的义务和责任，是一种守法行为。第二，建立与个人所得税法相配套的社会保障制度，从制度上激发纳税人的依法纳税意识和纳税的积极性，使公民认识到如果不履行纳税义务和如实申报纳税，就有可能丧失应享受的社会福利权利，并可能受到严厉的惩罚。第三，细化设计纳税申报表的内容，使纳税申报表成为税法的化身，对依法纳税的公民给予延期纳税等优惠，同时减少审核次数。

四、结语

个人所得税的改革，既涉及税制模式的改变和税收政策的调整，又要求进一步完善征管制度，加强有关部门的配合,其改革的过程是复杂而漫长的，想一步到位是不现实的，比较切实可行的办法是分步进行，以实现新制度的预期目标，充分发挥个人所得税“社会内在稳定器”的作用。