法律视角看内蒙古自治区草原生态补助奖励机制实施

草原生态保护补奖机制包括禁牧草原补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴和牧民生产资料补贴资金。我区自2011年开始全面实施为期5年的草原生态保护补助奖励政策（简称草原生态保护补奖机制或补奖机制），实施总面积为10.13亿亩草场，其中，5.48亿亩草原实施了禁牧，4.65亿亩草原落实草畜平衡制度，48万户牧民享受到了每户每年800元的牧民生产性补助（其中的自治区配套300元），146万户、534万农牧民从中受益，涵盖了自治区所有牧区和半农半牧区。

一、草原生态保护补奖机制总体实施成效

草原生态保护补奖区域内生态、生产和生活总体持续稳定的方向发展。

第一，生态恢复趋势明显。2014年自治区草原植被盖度43.6%，比2010年提高了6.52个百分点，连续3年稳定在40%以上。其中，呼伦贝尔市（2014年）、乌兰察布市（2014年）的草原植被平均盖度分别达到72%和29.7%，比2011年分别提高了13%和7.47%。

第二，补奖区域内农牧民收入增加。2014年，自治区农牧民人均可支配收入9990元，比2010年的7365元增加了2625元，增长了35%，其中牧民人均纯收入到达11769年，比2010年的8452元增加了3317元，增长39.2%。

第三，转变生产方式。适度的规模养殖业逐渐发展起来，由于政策引导和市场供求关系的影响。牛羊进行短期集中育肥，冬羔早春羔育肥出栏逐步扩大;牧民开始向非牧产业和舍饲圈养转移，牧民组织化程度进一步提高。据统计，补奖区域内有各类草原农牧业合作社1.3万家，入社牧户达到124万户。

第四，草原确权工作不断推动。由于补奖资金直补给农牧民，需要根据每户承包草场的面积来确定领取的补奖金额，各地区不断推动草原确权工作。由于各种原因，一些旗县仍存在边界不清的问题。对于未能落实草原确权到户的，部分地区将公用草场的补贴平均发到全体相关的牧民，例如，呼伦贝尔市陈巴尔虎旗的某地公用夏草场就是以确权不确地的方式进行了联户承包，将补贴均分给相关的全体牧民;部分地区暂停发放补贴，等待确权。

第五，农牧民法律意识和维权意识不断加强。由于确权、围栏和发放补贴，农牧民更加重视保护自己的草场。草原生态保护奖励补助机制的实施，整体上促进了牧区草原生态环境、社会和谐和边疆稳定。

二、草原生态保护奖励补偿机制实施中的各种问题

（一）补贴标准差异引起的公平性问题

禁牧指长期禁止放牧利用，对草地施行1年以上禁止放牧利用的措施，主要针对生态脆弱、水土流失严重或具有特殊利用方式（如割草场）的草场进行禁牧。2011年自治区实际落实禁牧面积4.428亿亩，涉及资金245635.46万元。禁牧区补贴标准方面，内蒙古禁牧区平均补贴测算标准为6元/亩，再根据各盟市草原实际生产能力，确定标准亩系数，用6元/亩乘以标准亩系数，就是本地区的补贴标准。从呼伦贝尔市到阿拉善盟，标准亩系数从1.59到0.35不等。标准亩系数的确定原则是根据各地区草原生产力水平的差距，牧民收入水平，按照实际载畜能力合理制定补助标准，确保从事草原畜牧业的农牧民在禁牧和减畜的情况下，年平均收入水平在原有基础上不降低，并有所增加。为了避免农牧户补奖额度过高或过低，自治区实行封顶和保底措施。封顶的标准是，按照本盟市上年农牧民人均纯收入的2倍进行控制，保底的标准由地方另行制定。除标准亩系数原因外，各个地区的发放补贴标准也不尽相同，主要补贴标准和成因如下：

1、地方财力不同，导致补贴标准的差异。同一盟市内部，由于地方财力各异，发放补贴标准相异。例如巴彦淖尔市涉及补奖的旗县加大相关政策衔接力度，如乌拉特前旗自筹资金784万元，将所有草畜平衡面积补贴标准由每亩1.185元提高到退牧还草项目禁牧面积的补贴标准，即每亩4.95元;乌拉特中旗自筹资金3816万元，将所有草畜平衡面积补贴标准由每亩1.185元提高到奖补机制禁牧面积的补贴标准，即每亩4.74元。乌拉特后旗由于1998年落实双权一制时候遗留问题较多，补奖资金发放率不高。在同一市内的不同旗县由于地方财力不同导致补贴标准不一。

2、保底封顶的措施有失公平，尤其是封顶的规定引起对草原生态环境保护做出较大付出者得不到相应的经济补偿问题。在自治区逐步推行草原承包经营期就是将集体所有草场以村为单位，或按照牧户人口或人口与牲畜数量相结合的办法，给牧户划分草牧场。因此，受到嘎查村原有草牧场面积、牧户人口和牲畜数量等因素的影响，各地牧民人均草牧场面积差距较大。在同一个嘎查内部就出现了牧户之间草场面积较大差异和相邻嘎查的牧户草场面积不同的情况，为此在一些地区采取了封底保底的做法。但是封顶保底的做法需要具体分析，首先根据标准亩的规定已经将不同区域草原的差异体现出来了，同时也反映在补奖资金发放中。保底的做法很好，保障了很少面积的牧民不会因为草原生态保护补助奖励机制实施生活水平下降;但原本拥有较多草场的牧户不能按照实际草场面积获得补贴，有些欠妥。草场面积较多的牧民在禁牧和草畜平衡责任书中承担更多的生态保护任务，局限了他们使用草场获得经营收益的权利，限制了他们因此获得相应的收益，不能就具体受损进行补偿。草原生态保护补助奖励的额度原本就不高，不能充分反映生态保护的正外部性，而进一步封顶方面规定，对于草场面积超过规定人均面积的牧户是不公平的。例如在锡林浩特市某旗，阶段性禁牧区域内，人均草场面积500亩以下（含500亩）的每人每年补贴3000元;人均草场面积501-1667亩的，按照草场的实际面积每人每年6元标准补贴;人均草场面积1668亩以上的每人每年补贴10000元。封顶保底的规定必然出现补奖资金结余和怎样使用结余资金的问题。

3、历史原因导致补奖的金额差异。在第一轮草原承包时，很多地区划分草场承包草原面积是依据每户的人口与牲畜相结合的办法，人口多和牲畜多的牧户分到的草场面积大。例如调查到某嘎查在1986年第一轮草原承包时划分草场的标准是按照每人45亩，每头牛45亩的方法划分本嘎查的草场;在第二轮草原承包时基本没有变动每户承包草场的亩数，只是部分牧户的承包草场的位置有些变动。

原有人口多，饲养较多牲畜的分到很大面积的草场的牧户，现在或没有牲畜或牲畜较少，但领取很多补贴;一些草场面积较少的牧民经过多年经营，牲畜的头数增加了，需租赁别人的草场放牧或打草，即拿不到适度注意保护草场的补贴，也需增加投入保持牲畜头数和收入水平，必然会不考虑草场承载来利用草场。出租方很少在出租草场后限制承租人使用草场的方式，或出租方与承租方没签订使用草场的合同。因此对于被他人的使用草场很难得到保护和适度利用。这样一方面国家和自治区拿出奖补资金保护草原，另一方面出租方既拿着补奖的补贴，又得到租金。

（二）补奖资金发放依据问题

草原生态保护补奖机制其中一项是牧民生产资料补贴资金，具体标准是每户牧民生产资料的补贴500元。呼伦贝尔市牧户生产资料补贴标准为500元/户/年。鄂温克自治旗考虑到自治区的批复方案是采用旗1998年的牧户数确定牧户生产资料补贴共4900户，因此根据实际情况，将享受生产资料补贴的牧户数调整为7304户，并将补贴标准相应地调整为330元/户/年。

补奖机制实施的基础人口和牧户数据是以1998年的统计数据为准，经历17年的发展变化，人口和牧户数字都发生了很大变化。这类问题在其地区同样存在，补奖机制实施依据的数据陈旧，需要制定政策或者更新数据，以便草原保生态护补奖机制顺利实施。更新数据并不困难，需研究修改更新数据和采用什么时间数据等问题。

（三）实施草原保护补奖机制的生态成效评估标准问题

实施草原生态保护补助奖励机制4年来，总体来看，牧民的生活水平不断上升，草原植被恢复良好，覆盖率增加，产草量增多。例如草原生态保护奖励机制实施后，43%项目区植被覆盖度明显提高，50%基本保持不变，7%有所下降。78%项目区地上生物量有不同程度增加，12%基本持平，10%项目区地上生物减少。

在自治区实施草原生态补奖机制的区域内，牲畜不断减少;人口的变动因素较小，虽然新生人口有所增加，但是人口在农牧区也不断外迁，草原总体压力理论上是逐渐减小。需要进一步分析是否是气候因素促成草原植被生长良好或者是因政策持续，环境向良好方向转变，气候改善，最终促进草原植被的不断恢复。例如2014年调查呼伦贝尔市情况：雨水充足牧草长势良好，禁牧草场的打草量很好;2015年情况：牧草生长季的重要月份6月基本没下雨，牧草长势不好，产草量是上年的三分之一。

（四）草原生态好转地区草原合理利用问题

一些地区多年实施禁牧政策，天然草场植被恢复情况良好，个别地区天然草地已经可以适度利用。今后禁牧后的草场如何利用、怎么用、谁来用，怎么与国家补奖政策衔接，禁牧政策必要调整。事实上禁牧区域内每年都以打草方式利用草场，是否考虑可以在禁牧区内季节性轮牧或者短时间放牧？

打草的成本过高，季节性轮牧或给草场休养生息的时间，草长到一定高度直接让牲畜食用既可减少打草成本又可促使植被恢复生长，也扩大了牲畜游走的范围，避免牲畜在一个小范围内重复啃食，引起草畜平衡区内草场的退化。

（五）草原补奖机制实施效果初显成效，但补贴标准低，无法缓解减畜与增收矛盾

牲畜在牧区既是牧民的生活资料，又是牧民的生产资料，减畜就意味着减少了生产资料，也减少了收入来源和资本。一些专家建议将禁牧补贴提高到每亩10元到15元，草畜平衡补贴提高至每亩5元，或者将良种补贴和生产资料补贴合并到禁牧和草畜平衡补贴中，整体提高资金使用效率。

生产成本增加的部分是禁牧后饲养的牲畜需要饲料喂养，一方面需要打草或者购买饲草料，在打草场打草，需要购买和租用打草机和捆草机，并雇佣劳动力，如果购买饲草价格更高。另一方面草畜平衡区域，围栏内草场饲草的品种有限，牲畜只能吃到几种饲草，牲畜的肉质降低;牲畜集中多次踩踏围栏内的草，草场退化或部分草腐烂，羊食用后死亡。

（六）国家补奖政策期限偏短

奖补政策实施期为5年，到2015年草原生态保护补助奖励将结束，2015年整体经济呈现下滑态势，牧民饲养奶牛成本加大，收奶价格降低，2014年呼伦贝尔市部分地区的收奶价格是2元每公斤，2015年下降到0.7元每公斤，养殖户基本不再买奶;2014年活羊收购价每斤21元，2015年是每斤16元，补奖资金成为主要的收入。补奖政策期限偏短既不利于牧民着眼未来谋划草原经营，保护草原生态，也不利于牧区长远规划，转变草原畜牧业生产经营方式。

总体上，草原生态保护补助奖励机制的实施做到了生态环境的逐步改善，牧民收入的逐年增加。但有些问题仍需逐步解决：完善法律，解决部门之间权利交叉问题。制定相应的优惠后续扶持政策体系，通过财政扶持、税收减免、贷款优先等方式，支持补奖区牧民从事舍饲圈养、短期育肥、集中饲养等高效畜牧业生产经营模式。对移出牧区进入城镇的牧民，应注重建立和完善城镇接纳体系，并积极制定转移牧民安置配套政策，确保转移出去的牧民享有与当地居民同等的教育、医疗卫生、养老保险、失业保险、社会救助、低保等社会保障政策。设立移民二、三产业扶贫基金，对具备一定条件和技能，愿意接受无土安置从事二三产业的移民，通过基金帮扶牧民解决商业房屋租赁、经营设备购置等费用。根据法律规定将草原确权工作进一步推进，草原承包经营权证书全面发放到户，认真清理、规范整理和永久管理好草原承包档案资料，逐步实现草原承包档案管理信息化，为项目和奖补机制的实施，以及今后草场合法流转奠定基础。还需适当延长生态补偿政策实施期限，建立完善的草场纠纷解决机制。

（作者单位：内蒙古社科院政法所）