税收应增强环境保护的功能

[摘要] 在我国经济持续发展的同时，环境问题也日益严重，税收作为对微观经济主体有效调控的手段，在加强环境保护方面应发挥更大的作用。

[关键词] 环境问题税收保护

环境问题是人类在社会经济发展中面临的共同性问题。废水、废气、各种有害垃圾、耕地、森林等问题日益严重，社会经济持续发展，必须注重对环境的保护。在市场经济体制下,环境保护问是无法靠市场本身来解决的。为了弥补市场的缺陷,政府必须采取各种手段对经济活动进行必要的干预。除通过法律和行政等手段来规范经济活动主体的行为之外,税收作为政府筹集财政资金的工具和对社会经济生活进行宏观调控的经济杠杆,在环境保护方面也是大有可为的。

一、税收对加强环境保护的作用

税收与环境问题的研究，最早是在20世纪20年代由英国经济学家庇古提出的，到20世纪80年代，环境税收从理论研究的层面转向实践，一些国家开始运用税收手段保护环境，通过开征生态税、绿色环保税等税种，对废气、废水、垃圾、噪音、农业污染等环境污染征税，并逐步形成了绿色税制体系。

纵观西欧环境税收制度尽管内容不尽相同,但其基本内容都由两个部分所构成:一部分是以保护环境为目的,针对污染、破坏环境的特定行为课征专门性税种,一般称之为环境保护税,它是环境税收制度的主要内容。如荷兰的燃料使用税、废物处理税和地表水污染税;德国的矿物油税和汽车税;奥地利的标油消费税;部分经济合作与发展组织成员国课征的二氧化碳税以及噪音税等等。另一部分是在其他一般性税种中为保护环境而采取的种税收调节措施。包括为激励纳税人治理污染、保护环境所采取的各种税收优惠措施和对污染、破坏环境的行为所采取的某些加其税收负担的措施。这两部分以第一部分环保税为主，第二部分其他税收调节措施为辅。“限制”与“鼓励”并用，共同发挥作用。

环境税收产生的社会经济意义在于拓宽了税收的调节领域,不仅在保护人类生存环境方面发挥了重要作用,而且充分体现了税收的“公平”和效率原则。

我国随着工业化进程的不断加快,环境问题日渐严重,突出表现在四个方面:一是由于过度地采伐森林和放牧,使植被资源遭受严重破坏,造成生态环境恶化,不仅直接危及农、林、牧业的发展,而且使自然灾害更为频繁地发生。二是由于我国的企业多以煤炭为主要燃料,加之一些高能耗、重污染型企业迅速发展,使工业污染物的排放量骤增矿严重地污染了大气、土壤和水源。三是由于人口迅速增长、城市化进程加快和消费水平提高,使城市生活垃圾大量增加却未能得到妥善处理,从而造成环境污染。而机动车辆的增加则使空气污染变得更加严重。四是农村经济在发展过程中，出现占用耕地建房设厂，伐木毁林，以及过度施用农药等现象。

二、我国现行税制中的有关环境保护内容

在我国现行税制中对环境保护方面的规定主要涉及五个税种。

1.增值税政策中对环境保护的规定。从2001年1月1日起，对下列货物实行增值税即征即退政策:①利用煤炭开采中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页油岩及其他产品，②在生产原料中掺有不少于30%的废旧混凝土的生产的再生沥青混凝土。③利用城市生活垃圾生产的电力。④在生产中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣及其他废渣生产的水泥。

对利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力实行应纳税额减半征收政策。

2.消费税政策中对环境保护的规定。对环境造成污染的鞭炮、焰火、成品油、及摩托车、木制一次性筷子、实木地板及小汽车等消费品列入征收范围,并对生产销售小汽车达到低污染排放值的小轿车、越野车和小客车减征30%的消费税。

3.企业所得税政策中对环境保护的规定。将于2008年1月1日实施的《企业所得税法》第27条第三款规定从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得可免征、减征企业所得税;第34条规定企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以一定比例实行税额减免。

4.城镇土地使用税政策中对环境保护的规定。根据不同地区、不同地段将税额划分不同的档次，大城市每立方米0.5元～10元，中等城市每立方米0.4元～8元，小城市每立方米0.3元～6元，县城、建制镇、工矿区每立方米0.2元～4元，以及对林区、矿山、煤炭企业等用地减免税来达到合理节约用地提高土地使用率的目的。

5.耕地占用税政策中对环境保护规定。首先确立了对占用耕地的行为征税，其次耕地占用税的税率以县为单位，人均耕地面积为标准确定单位税额。中央统一规定单位税额，各地区适用税额由省级政府在中央统一规定的幅度内核定，占用耕地按每亩1元～10元。

上述税收措施形成了鼓励保护环境、限制污染的鲜明政策导向,与政府的其他有关措施相配合,在减轻或消除污染,加强环境保护方面发挥了积极的作用。

但同时我们也应该看到,我国目前尚未真正构建起完善的环境税收体系。面对日趋严峻的环境状况,相对于社会经济可持续发展战略目标和经济发展的客观要求,上述税收措施还远远不能够发挥应有的作用。一是各项税制中环境保护措施显得比较粗糙, 缺乏针对性和灵活性,仍有进一步改进、细化的必要。 如城镇土地使用税按地区地段确定税率环保优惠政策体现不出来。又如耕地占用税仅仅表明了占用耕地应该节约，而限制、严格限制、禁止使用或占用的意思没有准确地表达出来。目前我国耕地保有量只有18.3亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界平均水平的三分之一。按照总理在2007年政府工作报告中的要求，到2010年耕地保有量必须保持18亿亩。那么实行最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我国一项十分紧迫又艰巨的任务。二是环境保护的内容有限，面比较窄。三是现行税制中为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比较单一,主要限于减税和免税,影响了实施效果。四是与国外相对完善的环境税收制度相比,我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种。其直接后果就是对微观经济主体缺乏全面、普遍的环保约束。

三、如何强化税收制度的环保功能

利用税收手段保护环境是市场经济体制的必然要求。为了更好地利用税收手段保护环境，应该按照可持续发展及环境保护的要求重组现行税制，将可持续发展和环境保护的要求纳入税收政策之中。笔者认为应该分两步走：第一阶段，在现行税收制度中增加环境保护内容，对符合可持续发展和环境保护要求的产品、行为实行优惠的税收政策，对不符合可持续发展和环境保护要求的产品、行为实行严格的税收政策。第二阶段，建立以环境税为中心的环保税收体系。

1.扩大资源税的征收范围，适当提高资源税税率。我国已经开征了资源税，但是，我国的资源税还不能适应环境保护和可持续发展的需要。完善我国的资源税主要是扩大征收范围和提高税率两方面的内容。我国现行的资源税征收范围过窄，应该把资源税征收范围扩大至土地、矿产、森林、草原、动植物、海洋、滩涂、地热、大气、水资源等领域:我国的资源税实行的是定额税率,1994年至今,税率固定不变,由于物价上涨，我国的资源税实际上逐年下降。

2.扩大消费税征收范围，增加环保消费品的税收优惠措施。对在生产或使用过程中会产生严重污染或生态破坏的产品、行为征收消费税，利用消费税这一经济杠杆来调节人们的行为。如对煤炭、白色污染物、含磷洗涤剂、汞镉电池等产品征收消费税，对环保应税消费品给予税收优惠。通过征免消费税，通过价格杠杆的调节作用抑制或鼓励某些类别消费品生产销售，鼓励和引导民众树立健康的消费方式，提倡绿色消费。

3.土地增值税税制中增加限制性、惩罚性条款，对在房地产开发过程中毁林、毁绿化带的行为课以重税，并影响其开发成本的扣除。

4.极大提高耕地占用税的税率，并按照占用性质或途径明确税负档次。对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。将耕地占用税的征收管理正规化，直接由税务机关征收，不委托代征。

5.完善差别税收政策。差别税收是发达国家在环境保护领域常用的手段，差别税收是指对不同的纳税对象，实行不同的税率。通过差别税收，对有利于环境质量改善(环境效益好)的产品、行为、投资等实行优惠税率，反之，则可实行较高的税率。应在增值税、企业所得税、消费税等税制中增加差别内容，加大差别距离。在增值税中增加企业购置用于消烟、除尘、污水处理等方面的环境保护设备发生的费用允许抵扣进项税额的优惠规定。除税率差别外，对于从事国家鼓励、扶持的产业的企业，如果有污染环境、破坏环境的行为，应取消其减税、免税的税收优惠。

6.建立环保税收制度。对于污染严重、污染广泛，以及通过现行税制无法涉及的环境问题，可以通过设立环境税来进行调控。环保税按具体征税对象的不同分水污染、空气污染、垃圾污染和噪音污染等设立不同的税目，以污染制造者为纳税人，分别实行定额税率。同时应注重环境保护税的征收管理问题，环保税收收人应当作为专用基金，严格实行专款专用制度，全部用于环境保护方面的开支。

参考文献:

[1]夏杰长:经济发展与财税政策.中国城市出版社,2002年版

[2]李克国代伟:税收手段在环境保护中的应用与发展．经济论坛，2006年第17期

[3]龚辉文:当前中国税收政策研究.中国财政经济出版社，2001年版

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。