税收征管效率

一、税收征管效率的涵义

税收征管效率一般包括税收行政效率、税收经济效率和税收社会效率。其中，税收行政效率是税收税收征管效率的一个重要方面，通常也被称为狭义的税收征管效率。税收收入的实现，离不开税务机关进行税收征管所耗费的人力、物力、财力以及其他管理费用，即征税成本；也离不开纳税者在计缴税款过程中所支付的纳税费用，即纳税成本。征税成本和纳税成本统称为税收成本。税收成本是一定时期内国家为筹措税收收入而加诸社会的全部费用或损失。

狭义的税收征管效率，即税收行政效率，是指国家征税取得的税收收入与税务机关征税支付的费用之间的对比关系。

衡量税收征管效率的指标主要有征税成本率。

征税成本率＝一定时期征税成本÷一定时期征税收入×100％

根据该指标，可以具体计算某地区或征收单位、某个税系或税种的征收成本率。可以横向比较同期不同国家、地区、征税单位的征管效率高低、不同税系、税种和征管难度；纵向比较不同时期一个国家、地区、征税单位税务管理水平的演变情况，同一税系、税种的费用变化情况。

二、我国税收征管效率分析

（一）我国税收成本构成

我国的税收成本构成主要包括征税成本和纳税成本。

1．征税成本。即政府为取得税收收入而支付的各种费用。

国家取得税收收入的过程包括制定税收制度、组织征税活动、开展纳税检查并处理违章案件3个阶段，与此相适应，征税成本也由立法成本、征收成本和查处成本3个部分构成。其中，国家权力机关和行政机关为税收立法而支付的费用包括在国家管理费之中，一般无法单独成立预算，所以,,征税成本一般是指税务机关为组织征收活动、检查纳税情况以及处理违法案件而支付的征收管理费用，即征收成本和查处成本。每部分征税成本基本上由4个项目要素构成：（1）人员费，即有关人员的工资、津贴、补助福利费等；（2）设备费，即有关机构的办公场所、办公设施及交通和通迅的价值损耗，其他固定资产购置、维修费或货币支出；（3）办公费、即必需的公务经费，如资料费、调研费、诉讼费、查处违法案件协作费及各种对内外的交往费用等；（4）对纳税人的宣传辅导费用、税法普及费、税务人员的培训费用、协税护税费用、代扣费用及税收征管有关的其它费用。

2．纳税成本。即纳税人在计缴税款过程中付出的费用。

纳税成本在西方税收学界又称为“奉行纳税费用”，在我国则称为“税收奉行成本”。一般来说，在下列4种情况下可能发生纳税成本；（1）纳税人按税法要求，必须进行税务登记，建立账册,完整规范的账册让税务机关核查。（2）在自行申报纳税制度下，纳税人首先要就纳税期限内的应税事项向税务机关提出书面申报或电子申报、邮寄申报、委托申报等，并按期足额缴纳税款。此过程中，纳税人聘请会计师或委托税务机构填报申报表及申报缴税以及购置计算机、报税机与税务机关联网报税，要投入人力、物力、财力，并花费一定的时间。（3）纳税人为正确执行税法，合理地缴纳税款，需要聘请税务顾问，同时在与征税机关发生税务纠纷时，还要聘请律师。（4）纳税人为了合法减轻其纳税义务需要组织人力进行税收筹划，即节税。对于这一项，西方称之为“相机抉择成本”。

计算纳税成本比计算征税成本困难得多，因为除了可以在纳税人账簿上反映出来的、以货币形式表现的费用，另外还有无法用货币表现的时间耗费和心理费用。

虽然纳税成本难以量化，但作为一种客观存在经济现象，是不容忽视的，因为：（1）过高的纳税成本会激发纳税人千方百计寻找税法漏洞，甚至冒险违法，通过逃税或者黑市交易取得利益，以补偿其承担的纳税成本。（2）纳税成本具有累退性。生产经营规模越大，生产经营收入越高，其负担的纳税成本相对越小，使得纳税人极易滋行逆反情绪，从而导致征纳关系恶化，增加税收征管工作的难度。

（二）我国税收行政效率的现状

近年来，我国税收收入增长较快，但另一方面政府为取得税收收入付出的各类费用上升也很快。“高成本、低效益”已成为我国税收工作潜在的问题。

在我国，关于税收成本的理论和实践研究都比较少，只有少数省市曾进行过征税成本方面的统计调查，结果是征税成本占税收总额都在3％以上。仅以1993年为例，我国年征收费用总额的3.12％，目前已达5％–––6％。而美国国内收入局1992年年报上公布的数据，当年费用占征收数的比例为0.58％，新加坡的征收成本率仅为0.95％，澳大利亚为1.07％，日本为1.13％，英国为1.76％。在瑞典，即便是成本最高的所得税，其征税成本率也仅为1.5％。由此可见，我国的征税成本远高于发达国家。

另外，从纳税成本方面来看，也不是没问题的，只是较为隐蔽。例如，“内行说不清，外行看不懂”的税收制度结纳税人带来极大麻烦；各种各样的纳税申报表也耗费了不少人力、物力；国、地税分设、征管查三分离造成的多人多次进企业检查给纳税人增加了时间及心理上的负担；税务人员素质低给纳税人带来更多的耗费；一些地区税务部门的行业不正之风，使纳税人不得不承担一些敢怒不敢言的开支；纳税人花心思千方百计逃税的现象严重………等等，不一而足。这些成本虽然很难进行理论上的统计，但从偷逃税现象日益严重、纳税人呼吁减轻税收负担的情况来看，我国纳税成本也不低，而且呈上升趋势。

（三）影响征管效率的因素

影响税收征管效率的因素很多，有制度上的，有征管上的，有方法上的，也有人员素质上的。其中主要有以下几类：

1．税收征管体制.

目前我国设置国、地税两套税务机构，从某种程度上讲，确保了中央与地方的接收收入。但这种重复管理、征收、检查，加大了征税成本与纳税成本。

2．税收制度及课征方法

我国目前实行的增值税、土地增值税及企业所得税的计算和申报缴纳制度都非常繁琐，增加了征纳双方的成本。

3．税法的严密程度。

现行的《中华人民共和国税收征收管理法》，只是个粗线条的，还无法保证查处大型涉税案件整个执法过程的需要，即影响征管效率，同时又增加了征税成本。

4．征收管理手段。

税务系统近年来购置了不少计算机，由此造成税收成本在短时间内的较大增加。但是利用率不高，多数用于会统票证处理，电脑化管理对控制偷税末起到应用的作用。

5．人员素质。

目前税务系统间接征税人员比重较大，直接影响了税务队伍整体素质的提高。而在全国100万税务大军国，仅有18％至25％受过高等教育，这也直接影响了税收工作效率。另外，纳税人员素质高低也必然影响税收成本，对于纳税意识差、办税水平低、财务管理混乱的纳税人，税务机关需要花费很多人力物力去培训、辅导、管理、检

查，增加了税务机关征管难度，也加大了税收成本。

6．政府部门的成本意识。

事实上，税务成本与企业成本一样是由物化劳动和活劳动的耗费两部分构成的，而且，其补偿的最终来源仍主要依靠税收收入。可见，在税收理论研究与实际工作中，只关心税收收入规模和增长速度，重视税收经济调节作用，不考虑税收成本、忽视税收成本核算是极其有害听。

三、提高我国税收征管效率的思考

提高税收征管效率是一项系统工程，需要在税制建设、税收征管、管理手段、队伍建设、税法宣传、纳税申报等各个环节贯彻效率原则，需要社会各方面长期不懈的努力，特别是需要决策人、征税人、纳税人和用税人从自身的角度出发，树立提高效率的责任意识。从决策人的角度讲，主要是进行税制改革，简化税制,优化税制结构，提高整体税收效应。从征税人的角度讲，主要是要严格依法治税，严格税收征管，简化规程，完善内部运行机制,充分运用现代化税收征管手段，全方位为纳税人服务，提高征管效率。从纳税人的角度讲，应提高自身的纳税意识和税收业务水平，自觉申报纳税。从用税人的角度讲，应明确厉行节约的观念，提高税收资金的使用效率，为纳税人创造良好的投资、经营环境，使纳税人感觉到纳税是享受公共服务的必要支出，以提高纳税人的自觉纳税意识，净化税收环境。

（一）建立简便的税收制度

建立简便的税收制度包括两层含义，一要简化税制；二要设计便于征管的税收制度。古典经济学家亚当、斯密在其著名的《国富论》中列举了4项税收原则，除平等原则外，其余三项皆与税收征管效率有关，这就是：最小征收费原则，要求征收成本与入库税收收入之比最小；确实原则，要求税制不得随意变更，尽力使纳税人清楚明白；便利原则，要求征收时间、方式、地点应尽量方便纳税人。

（二）优化征管模式

从税务机关来看，应该尽快摆脱“保姆”角色，向为纳税人服务的功能转化。将多数基础工作交由纳税人完成或由纳税人委托税务机构完成，表面上是将征税成本转化为纳税成本，但从整体上看，税务机关为此腾出人力、物力加强征收管理、信息管理，从而可以增加税收收入，提高工作效率。

在征管模式上，应改变以“人海战术”为主的征管模式，强调专业化分工，按登记、征收、检查三大系列设置税务机构。

在征纳方法上，应更多依靠税务人办理纳税事项。

（三）提高税收征管手段现代化程度

我国税收征管电脑化工作已进行了近10年，取得了一定成绩，计算机基本普及到一级税务机关，并建立了一支计算机专业技术队伍。但是与其他广泛运用计算机于税收征管领域的国家相比，应用面小，应用深度也很晃够。因此首先要进一步普及计算机，在没有运用计算机的地区应尽快实现征管电脑化，并建立起计算机网络。其次，尽快开发和运用功能齐全、安全可靠的业务管理软件，争取在税务工作多个环节上发挥计算机的作用，特别是推行电子报税及税款征收无纸化。第三，扩大计算机系统与其他部门的联网范围，不断从各种渠道获取交易信息，便于税务检查选案。

税收征管电脑化不是一朝一夕的工作，需要投入较多的资金、人力、物力和时间，但其他投入的回报却是长期的、高额的。它是提高我国税收行政效率的必由之路。

（四）建立成本核算制度

我国建国50年来，税务部门基本上没有对税收进行成本核算，全国总成本、分税种成本都没有一个准确数字可供考核。即便是当前公布出来的少数区域性成本，其统计口径差别也很大，缺乏可比性，准确程度也值得怀疑。因此应尽快建立一个规范、系统、科学的税务成本核算制度，由国家税务总局制订统一的税务成本目标管理制度，包括：税务成本开支范围、成本核算方法、成本管理责任、固定资产管理办法、成本监督、降低成本核算方法和违章处理等内容。其中重要的是税务成本开支范围和成本核算方法的确定。

1．税务成本开支范围。

（1）人员经费，如工资、补助、福利基金、养老保险等；

（2）办公经费，如差旅会议费用、印刷费、保管运输费、科研经费、代扣代缴手续费等；

（3）纳税人消耗费用，如培训、宣传咨询、各种报表印刷费等；

（4）设备设施费，如低值易耗品购置费、固定资产折旧费、租凭赁维修费等。

2．税务成本核算基本方法。

将税款征收过程所发生的各种费用归集后，必然选择适当的方法，分配到各税收核算对象中去。基本方法有按实际耗用直接摊入、按耗用工时进行分摊、按收入额比例分摊等。

税务成本应定期进行统计分析，向政府报告，并向公民公开。对非资金性耗费和纳税人耗费也应进行调查并加以估算。

（五）合理配置税务人员

应贯彻国家税务总局提出的“面向征管、面向基层”的精神，精简机构，压缩行政管理人员及其他间接收税人员，加强税收征管第一线的力量。

首先，征管力量应倾向于能带来高税收收入的纳税人身上。如对个人所得税的征管力量应加以调整，将征收精力主要放在大型私营（个体）业主、歌星、厨师等娱乐业、饮食业、文化体育业高薪人员、包工头及其他承包人等的身上，委托合适的机构征收；对个体户应抓住大户，促进小户，带动中户，以降低税务机关征收成本。

其次，运用抽样审计技术进行稽查人员的配置。每年对所有纳税户进行一次普遍性检查的办法并不可取，既增加征税成本，又影响检查深度。应改为运用科学的抽样技巧，即把检查密度、实际执行次数与造成纳税人不依法纳税的一些因素联系起来，目的在于尽量使收入与成本的边际效益最高。

（六）提高征管人员素质

针对当前税务人员素质普遍不高的情况，应加强对税务人员的培训和考核工作。除了要求熟悉税收法规、财会制度，掌握调查研究和查账技术外，还要求税务人员有廉洁奉公的职业道德。有较高的文化修养，具备写作、计算机应用、数学分析等方面的能力。同时，特别要提高基层领导干部的素质，不但要有过硬的的业务素质，而且要有出色的领导才能。税务队伍整体素质的提高，依靠的是高素质税务人员的优化组合和基层领导干部的带领。提高税务人员的素质是提高行政效率的根本。