基层社会管理与服务体系模式分析

【摘要】文章从行政主导、协同治理、社区治理三种模式出发，分析基层社会管理和服务体系建设的三大经验，即推进政府职能转变、强化社会协同治理、增强社区治理能力，在此基础上提出：完善基层社会管理与服务体系必须推动社会管理与服务制度化发展、增强社会组织的管理服务能力、明确社区服务管理目标和增强社会资源动员能力。

【关键词】基层 社会管理与服务 模式

基层社会管理与服务体系建设模式分析

行政主导模式。行政主导模式强调政府在社会管理与服务方面的主导作用，从多方面利用新的管理和技术手段来实现社会管理与服务创新，这种创新主要有政府内部机制创新和管理信息技术创新两种途径。

第一，政府内部机制创新。内部机制创新是指改变政府内部的职能与结构，通过理顺部门关系、优化组织结构、创新机制体制、强化业绩导向来创新基层管理和服务模式。

推动政府内部职能的转变。通过调整政府内部职能与结构，规范治理行为，提高管理和服务的供给效能。北京市清源街道办事处的参与式社区治理是政府内部机制创新的典型模式，其主要特点有三：一是转变街道办事处职能。街道办事处在服务项目执行过程中逐步转变为为社区服务项目提供资金支持和监督指导，实现了由原来的直接提供服务向为社会组织服务和提供服务资源的转变。二是推动社区服务中心从管理转向服务。社区服务中心从行政工作下派转变为与社区共同协作开展社区服务项目，承担服务项目管理的设计、咨询、监督以及项目资金使用的审计等职责，发挥沟通街道政府与社区居委会的桥梁作用，实现从管理到服务的角色转变。三是服务项目从政府制定到以社区需求为导向设置。服务项目根据社区特点并在需求调查基础上设置，由社区居民、社区居委会、社区服务中心、街道部门以及社会组织共同参与评选，确定社区项目。

健全内部竞争机制和绩效考核。通过给政府部门以压力，改善其服务意识，降低成本，提升效率。欧盟国家推出的适用于公共组织的通用评估框架（Common Assessment Framework，缩写为CAF）吸纳了全面质量管理、平衡计分卡和卓越绩效模式等企业绩效管理工具中的合理要素，并融入了公共管理的管理经验，成为公共组织绩效管理的先进工具。深圳市龙岗区2008年试点整体等效导入CAF，尤其是引入以公民为中心的导向，即以顾客群体确认的重要领域和组织能够改进的特定服务领域为基础，在职能转变、运行机制、工作流程、改进管理方式和建立政府与社会平等合作关系等方面，实现事务性管理向愿景管理、从局部管理向系统管理、从人治管理向法治管理、从定性管理向定量管理的转变。

第二，管理信息技术创新。目前管理信息技术创新主要是网格化管理和数字化管理相结合。2004年北京市东城区充分利用计算机、网络、地理信息系统和无线通信等多种数字技术，将社区细划为网格，形成精细化的管理单元。为每个网格整合配置网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员“七种力量”，并在基础数据平台基础上，运用移动智能终端，结合移动互联网技术，实现各类数据的实时采集和基础数据的动态更新，准确掌握网格内的基础数据、民情民意。

数字化管理实质是政务信息化系统的一部分，将电子流程管理与服务通过现代网络技术进行集成，对政府需要及拥有的信息资源、关键数据进行深层次挖掘、分析、利用和管理，以提升政府行政服务能力。

协同治理模式。协同治理模式是通过更新管理理念、方法和手段，形成基层组织和社会组织相结合的社会管理与服务新格局，以此实现社会管理主体的多元化，促进基层社会管理与服务能力的提升。根据基层组织内部创新的不同层次，协同治理大致可以分为管理组织协同化和运行机制协同化。

第一，管理组织协同化。管理组织协同化侧重于从组织架构方面创新基层管理与服务的组织结构，构建多元化的参与主体，实现组织目标的重新定位和不同组织之间资源的重新配置。浙江省慈溪市基层组织和社会组织协同治理就是管理组织协同化的典型。2006年4月，慈溪市率先在坎墩五塘新村创设了“村级和谐促进会”，以人际和谐为目的，以村（社区）为单位，由市镇两级党委政府引导推动，当地群众与外来建设者共同发起，把外来人口服务管理纳入基层自治范畴，解决村（居）两委会在外来人口管理上的缺位。随后，这一社会组织的功能由融合为主向参与基层社会协同治理拓展，形成了以村（社区）党支部为核心、村（居）民委员会为主体、村（社区）经济合作社为支撑、和谐促进会为依托、社会各界群众广泛参与的基层管理与服务模式。

第二，运行机制协同化。运行机制协同化是为原来独立的社会管理服务的政府组织（包括“条”上的职能部门和“块”的综合管理机构）和社会组织建立共同解决公共问题的网络，形成资源共享、彼此依赖、合作互惠的组织结构和政府、市场、社会三者协作的机制。义乌市总工会社会化维权模式就是运行机制协同化的典型。义乌市总工会通过与新闻媒体、律师事务所、劳动部门、司法部门、兄弟市县工会、高等院校等先后实现社会性联合。一是发挥工会组织作为重要的政治资源、组织资源和制度资源的作用，建构工会工作体系。二是把政府管理的过程性与社会团体的互动性结合起来，形成“互联、互动、互补”的社会管理运行机制。

社区治理模式。从行政权力和基层民主变化的取向来看，社区治理出现了形式各异的模式。

第一，议行分设模式。议行分设是按照“社区自治、议行分设”的原则，将居委会在计划经济时代所形成的行政、服务和自治职能归位于自治组织，形成“议”与“行”的并立同行。其代表是深圳盐田区社区管理体制改革。

社区服务站的经费来源主要是政府拨付的社会公益服务资金、购买社区服务的专项资金以及服务站开展低偿社区服务项目的自收经费。社区居委会则履行社区自治功能，由居民依法民主选举产生，其功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，将居民的权利要求转达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社会中介组织的行为进行监督，其经费来源于政府拨付的办公经费、资产的收益资金及向社区募集的资金。

第二，合作模式。合作模式是行政调控机制与社区自治机制相结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源相整合、政府力量与社会力量互动的基层社会管理与服务模式。

宁波市海曙区构建新型居家养老服务体系是合作模式的典型代表。2004年3月，该区政府出台政策，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。区政府以改革职能履行方式为出发点，将扩大社会参与作为重要内容，寻求与社会组织和社区之间的合作，吸引社会资源参与养老工作。政府主要扮演服务规划者和购买者角色，形成了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的合作机制。“政府扶持”指区政府将购买服务的开支列入年度财政预算，向星光敬老协会购买居家养老服务。“非营利组织运作”指星光敬老协会负责项目运作。“社会参与”指整合和利用社会资源，一方面实施“义工银行”的激励机制。另一方面整合社会企业资源，将居家养老和社会企业提供的信息服务平系起来。

完善基层社会管理与服务体系的建议

各种模式的实践经验表明，推进政府职能转变、强化社会协同治理、增强社区治理能力等是基层社会管理与服务体系建设取得良好效果的保证。为了加强基层社会管理与服务体系建设，还需要在以下几方面进一步下工夫。

推动社会管理与服务制度化发展。一方面，基层社会管理与服务体系建设的关键是社会政策的发展和完善。社会政策的本质是通过政府的再分配以缩小社会成员初次分配差距，提高全体成员社会保障和社会福利水平。必须在基层社会管理与服务体系方面进行统筹规划，通过顶层设计勾勒出基层社会管理与服务体系建设的框架，与国家社会政策融为一体。

另一方面，基层社会管理和服务体系建设必须厘清政府、社会与市场的职能，将应当由市场、社会完成的治理功能交还给市场与社会之后，政府要加强公共服务部门建设，完善公共服务监管。其要件在于以组织方式推进政府职能转变，以制度化的途径完善政府的服务监管、资源支持等职能。

增强社会组织管理服务能力。着力构建政府主导、资源激励、合作互补的新型社会组织培育和发展机制，解决基层社会管理与服务居民参与不足、多样化社会需求难以满足的问题。一是形成制度化、有序化的公众参与渠道。政府应释放社会空间，要寻求“信息相关”、“业务相关”和“需要相关”等协同的粘合因素，推动政府与社会组织在公共事务管理中的合作治理。二是推进公共服务组织体系建设。三是强化社会工作体系建设，使社会工作者能融他们所具有的社会“管理职能”和作为社会工作者的“职业行为”为一体。

明确社区服务管理目标。一方面要明确社区是基层社会管理与服务的落脚点，管理与服务体系建设要围绕经济和社会发展中的突出问题展开。另一方面要解决好基层服务管理与社区居民需求之间的矛盾，关键是以“服务”来强化基层的社会网络，加强邻里互助、增强地区归属感，培养互济互助因素，培育基于互惠主义的服务机制。

增强社会资源动员能力。一方面，政府要夯实基层组织基础，将资源下沉到基层，让基层真正有人力、有资源、有手段去为群众提供服务。另一方面，要根除基于政府提供服务管理资源的依赖性，着力解决社会资源动员能力匮乏的问题，其重要的路径就是使社区居民和社会组织自发组织起来，通过理性的集体行动破解政府公共服务资源供给不足的困境，加强社会组织的资金筹集能力，推动其可持续发展。

（作者为西昌学院副研究员）

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