浅谈资源型城市地方政府职能转变

【摘 要】 本文论述了资源型城市地方政府职能转变的必要性，分析了其影响因素，提出了资源型城市地方政府职能转变的思路。要以经济职能为基础，加快社会职能的转变;特别要加强社会管理、服务与环境保护等职能。

【关键词】 资源型城市;资源枯竭;地方政府;职能转变

资源型城市，是随着矿产、森林等资源的开发而兴起的城市。本文讨论的资源型城市是不可再生资源的城市。由于资源型城市的资源是不可再生的资源，资源型城市在开发建设时只考虑对资源的开采，却忽略对城市发展的条件和因素的分析与考虑，因而产生了诸多问题。伴随资源存量的降低，我国2/3的矿山进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭。[1]资源枯竭会给资源型城市带来诸多复杂多样的难题，如经济危困、生态危机、社会危机、就业危机等。因而，与非资源型城市相比，资源型城市的地方政府需要转变职能，提高政府的能力，实现资源型城市的可持续发展。

一、资源型城市地方政府职能转变的必要性

资源型城市的兴起不同于一般城市，主要是依赖当地资源而迅速发展起来的。同时，资源型城市在人力、物力、财力等方面具有极强的聚集效应，因此逐渐成为面积大、人口多的重要工业基地。但是，资源不可再生是不能改变的自然规律，资源型城市终究会面临资源枯竭的阶段而成为资源枯竭型城市，伴之而来的又是一系列更加复杂的问题。资源枯竭型城市，是我国政府给资源型城市走向衰退状态时所给出的一个概念，相当于国外的“衰退地区”或“结构性问题地区”。[2]为了应对资源枯竭所带来的威胁，资源型城市的地方政府要提前做好调整，从职能转变着手是十分必要的。

1、资源型城市地方政府经济职能较强

由于长期执行国家计划管理，资源型城市的地方政府一般重经济职能，重生产与建设，从而导致与企业、与市场、与社会的关系网呈现交织状态，政企不分、政市不分、政社不分严重。资源型城市的地方政府没有完全从具体经济活动中超脱出来，包揽了许多该由市场、企业自身该承担的经济职能。这不仅降低了市场的活性，而且降低了地方政府的行政效率，形成了“大政府――小市场”的状态。有些资源型城市的地方政府包办了资源企业的具体事务，如要贷款、搞销售、办会展等，甚至有些地方出现企业凌驾于地方政府之上的现象。

2、资源型城市地方政府社会职能较弱

资源型城市的地方政府没有很好地履行社会职能，社会管理、服务、环境保护的意识较差。首先，资源型城市的崛起给地方政府带来巨大的人口管理与服务压力，人口的复杂化与数量巨大给地方政府的社会管理与服务能力提出挑战。但政府往往是短视的，在资源所带动的经济利益面前，没有长远的发展眼光，缺乏资源危机意识与公关危机意识，社会管理呈现乏力。其次，随着资源型城市的发展与扩大，公民的服务需求也随着社会发展而逐步多元化，但由于地方政府经济职能过多，导致对公民需求的回应显得迟钝与不足。最后，资源型城市往往环境污染比较严重，事故、灾难频繁爆发。资源型城市的资源多为各种各样的矿产，因此发展的产业也多是容易产生污染却较难对其处理的重工业等产业。此外，资源的开采也造成了土地塌陷、地面下降、土质与水质的污染等问题。

3、资源型城市的兴衰具有巨大的外部性

资源型城市多是在资源被发掘之后而迅速发展起来的，巨大的凝聚效应给本地带了雄厚的投资、庞大的外来劳动力群体，也拉动了许多服务行业的发展。资源型城市的兴起给当地带来巨大利益的同时，也造福了其他地区。

但资源型城市的发展具有阶段性。早在1966年，雷蒙德・弗农在其《产品周期中的国际投资与国际贸易》一文中首次提出产品生命周期理论，他认为产品的市场寿命要经历“形成―成长―成熟―衰退”的周期。因此，依据“资源开发的生命周期理论”，资源型城市的发展可分为发展阶段、兴盛阶段和衰竭阶段。[3]资源型城市在资源利用殆尽之时，不可避免会走到衰竭的阶段。衰竭不仅会对资源型城市的经济造成巨大打击而导致经济延缓甚至停滞，给当地社会造成严重冲击而产生种种社会问题，给当地的生态环境造成严重的创伤，也会给其他的相关市场、及整个市场、整个社会、整个生态环境造成严重的后果。但衰竭阶段到来的时间及其产生的负面效应，在一定程度上是可控的。因此，资源型城市的地方政府为了延缓衰竭阶段的到来，应该提前做好城市可持续发展的规划和自身的调整与适应，并从自身改革开始。

二、资源型城市地方政府职能转变的影响因素

资源型城市为了获得经济、社会、生态的发展、稳定与可持续性，在发展初期就应具备战略目光，综合内外部因素，积极做好自身职能的转变。但无可避免，这一过程是艰难的，存在诸多影响政府职能转变的因素。

1、资源型城市地方政府的“经济优先”思维影响

由于“经济优先”的思维仍然存在，加之经济发展能直接给地方政府带来可观的收益和效益，而环境保护与治理的成本却十分巨大，地方政府在经济发展与环境保护的二者抉择方面，便容易倾向前者。经济优先发展的思维并不仅在中国，乃至在世界范围内也存在了很长一段时间。虽然中国自1992年后便逐步引入了“可持续发展”的理念，并提出“新发展观”，以期在相关产业和整个经济与社会的发展过程中，逐步改变“经济发展”与“环境保护”的对立格局。但是，经济优先的思维在实践中仍然普遍存在。

（1）实然层面上，地方政府存在“自利性”。按照西方传统政治学的观点：“政府作为全体公民权力的委托、行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体的利益”。[4]西方传统政治学认为政府是公共性的，不存在自利。但实际上，判断政府自利与否，应该从应然与实然的层面考虑。显然，西方传统政治学的判断是属于应然层面的。从实然层面，恩格斯就曾指出，“以往国家的特征是什么呢？……随着时间的推移，这些机关――为首的是国家政权――为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成社会的主人”。[5]政府在实际过程中，无不表现出自利的特征：自我服务与自身利益最大化。由此而产生的后果是：政府过度干预市场、政府社会职能不断萎缩、政府腐败、政府价值扭曲等等。

（2）“先污染，后治理”实践的引导。著名的环境库兹涅茨曲线（Environmental Kuznets Curves，EKC）表明，经济发展与环境退化之间经常呈现倒“U”型，它是在对工业发展过程中的各种数据统计的基础上得出的，直观地显示了发达国家“先污染，后治理”的现象，许多研究工作也都证明倒“U”形EKC的存在。[6]但是，随着对环境与经济问题的深入研究，大量实证研究得出，环境退化指标和经济增长指标之间出现了四种关系：倒“U”形关系、同步关系、“U”形关系和“N”形关系。因此，EKC假说本身并不完美，也出现了一些问题。倒“U”型曲线关系的环境库兹涅茨曲线并不能成为发展中国家借鉴发达国家“先污染，后治理”实践，从而“优先发展经济、后环境保护”的依据。

（3）环境具有外部性。外部性理论（externality theory）是作为环境经济学的理论基础被用来解释环境污染所引发的原因。环境污染是负外部性的典型实例，是因为产生外部性的行为人的私人成本要小于社会成本。[7]对于环境保护，亦是如此。因而，环境的外部性表现在环境污染的负外部性与环境保护的正外部性上。无论对于公民个人，还是政府组织，环境保护与环境治理都是耗时、耗资、耗力且成效缓慢的艰巨任务，因而，个人与组织无论是在能力上还是动力上都存在一定局限。对于政府而言，更是如此。孙鳌借用威廉姆森的“作为理性算计的结果”的“算计性”概念，将由于政府的缘故而产生的环境外部性的非内部化分成算计性非内部化与政治性非内部化，具体的分析了政府及政府官员由于环境外部性的内部化的社会成本或私人成本超过其社会得益或私人得益，政府及政府官员有意未内部化的环境外部性。[8]

2、国家非平衡发展战略与资源开发补偿机制的缺失

非平衡式发展是西方学者在研究发展中国家如何实现现代化时所提出的一种战略措施，其直接目标是实现经济发展，最终目标是实现现代化。非平衡式发展战略以非平衡式发展理论为依据，是国家选择具有优势的地区和具有优势的产业优先发展，发展到一定阶段后，由于市场的调节作用，优势地区和优势产业会向落后区域和落后产业不断渗透，从而带动落后地区和落后产业共同发展。[9]

对于处在中西部，尤其是西部的资源型城市，其开采的资源多被运输或利用到东部优先发展的地区。但作为优先发展地区的贡献者的资源型城市，却没有得到来自被供应地区或者国家的相应经济补偿，也没有相应的资源开发补偿机制来保障资源型城市的利益。国家非均衡发展战略的“不公平”与资源开发补偿机制的缺失，使得资源型城市在政府职能转型过程中处于尴尬境地。

3、资源型城市地方政府官员的“维稳”逻辑影响

大多数地方政府在职能转变的过程中存在“维稳”的逻辑，惧怕转变。其主要表现有如下几点：

（1）地方政府官员对政府职能转变的观念不强。一方面，地方政府官员普遍还很保守，墨守成规，对政府职能转变的实质和转变的紧迫性理解不深、不透，转变的主动性不强。另一方面，政府职能的转变触动了需转变职能的部门利益，会遭到强烈的不作为与抵触。

（2）政府职能转变的财政支持力不足。政府职能转变是一项任务繁重，转变的时间、人力、财力成本都很巨大。部分地方政府，尤其对于资源型城市这样复杂的地区，政府职能转变更加艰难。资源型城市，尤其是西部的资源型城市往往存在财政收入不足的状况。长期以来，我国资源型城市一直在向国家输出廉价的原材料和能源，将创造的大部分利润和税收上缴国家，而留下来处理越加复杂多变的社会问题与生态问题的财力支持十分不足。

4、资源型城市地方政府职能转变的社会基础薄弱

资源型城市地方政府职能的转变，离不开社会基础的支持，社会的支持主要体现在市场的支持、社会的支持与公民的支持等方面。

（1）资源型城市产业结构单一。资源型城市市场的产业结构往往比较单一，产业结构的单一使得资源型城市的经济发展模式单一，抗风险能力不足。当赖以发展的资源储量减少等状况发生，资源型城市的经济发展速度就会受到影响，乃至缓慢下来。因而，政府在经济方面的职能仍需发挥一定的作用。

（2）资源型城市社会结构复杂。资源型城市社会的结构往往比较复杂，表现在人口的复杂性及产生的社会关系与社会问题的复杂性上。资源型城市具有人口的聚集效应，吸纳了来自各个地方的人口，这对地方政府履行社会职能的能力提出了严峻的考验，地方政府能否转型成功，在很大程度上依赖对本地社会结构、人口结构、社会关系、社会问题的掌控与把握能力。

（3）资源型城市公民参与治理的意愿与能力不足。资源型城市的人口一部分或者很大一部分来自不同地方，对于当地的认同度直接影响了他们参与社会治理的意愿与主动性。此外，我国户籍制度的限制，也在一定程度上影响他们参与治理的积极性。

三、资源型城市地方政府职能转变的思路

在社会主义市场经济条件下，资源型城市的地方政府应该从只重视生产建设的经济职能，转向在重视经济职能的基础上，加强以社会管理、公共服务、环境保护为主的社会职能上来。

1、经济职能仍是资源型城市地方政府职能的基础

资源型城市兴起的特殊性，决定了它不能不重视经济的发展，不能一味的削弱经济职能，忽略了经济发展的重要意义。

资源型城市的地方政府首先要树立长远的发展眼光与资源枯竭的危机意识，并转变“经济优先”的观念，理解并深刻地意识到经济发展与社会、生态环境的互动关系，在适当削弱经济职能并提高社会职能的同时，明确经济职能仍是其职能中的基础性职能，也是地方政府职能转变的基本支撑。其次，地方政府在厘清与资源企业、市场的关系，完成从运动员到裁判员的职能转换的同时，要为资源企业的自立与创新提供外部环境，可以为资源企业的引资、宣传等具体事务提供适当建议，但不能发生“取而代之”的倾向。最后，地方政府应着力加强宏观经济市场的建设与维护，规范并完善与资源企业相关的金融市场的秩序;完善司法对资源企业健康发展的支持、保障与监管。

2、社会职能是资源型城市地方政府职能转变的重点

在社会职能方面，资源型城市的地方政府要在社会管理、公共服务与环境保护方面加强努力。

第一，提高对民意、社会问题相关信息的采集与处理能力，培养公民参与治理的意识与积极性，并扩宽意见表达与监督渠道。第二，积极开展适度、必要的基础设施建设以创造就业机会;合理提供在财政能力范围内的包括科技、教育、文化、体育、卫生等在内的丰富多样的公共产品或公共服务;建立健全社会保障与司法保障以提高资源型城市政府危机管理能力。第三，积极培养独立的绿色环保组织，加强绿色教育，开展环境保护的宣传教育与活动;建立完善的环保公益诉讼制度，支持环保组织进行公益诉讼;将环境保护纳入资源型城市地方政府绩效考核中，适当加大环境保护在绩效考核中的比例。也要争取中央给予一定的政策支持。

总之，希望通过上述的政府职能转变，能尽快实现我国资源型城市经济、社会、环境的全面可持续发展。

【参考文献】

[1] 杨华.加强资源型城市政府危机管理职能[J].国家行政学院学报，2006.3.74-75.

[2] 王树义，郭少青.资源枯竭型城市可持续发展对策研究[J].中国软科学，2012.1.

[3] Marsh B.Continuity and Decline in the Anthracite Towns of Pennsylvania [J].Annals of the Association of American Geographers，1987.77（3）.

[4] 李忠汉.政府自利性的理性审视[J].理论与现代化，2010（4）91-93.

[5] 马克思恩格斯选集第三卷[M].北京：北京人民出版社，1995.12-13.

[6] 丹尼尔・A・科尔曼.生态政治（梅俊杰译）[M].上海：上海译文出版社，2002.95-107.

[7] 陆静超，马放.外部性理论在环境保护中的运用[J].理论探讨，2002（4）43-44.

[8] 孙鳌.环境外部性非内部化的原因与对策：政府的视角[J].学海，2010（1）107-111.

[9] 田义贵.非平衡到平衡：科学发展观实现的重大战略转变[J].学术论坛，2005（5）64-67.

【作者简介】

郭志慧（1989.01-），内蒙古呼和浩特市人，内蒙古大学公共管理学院2013级硕士研究生，研究方向：行政管理.