规范政府竞争 加快结构调整

摘要：中国经济增长中的不足与政治体制改革滞后有关。政府企业化倾向，官员政绩冲动及政府间权力和利益争夺是能耗上升、污染扩大的原因之一。财政违规也暴露财政预算体制中的缺陷。

关键词：政治体制改革 能耗 污染 财政违规

近十多年来，从主要经济指标来看，中国的经济运行保持了高增长、低通胀的良好态势，受到了很多人、特别是外国人的高度评价和热烈赞扬，中国的经济社会面貌也发生了很大变化，2006年中国的GDP已经突破20万亿元，人均GDP有望达到2,000美元。与此同时，经济发展中的--结构性矛盾也大量积累，甚至出现了恶化和加剧之势，经济增长质量急待改善。主要问题有二：一是外向型经济优惠鼓励政策的长期实施和非贸易品部门市场化改革滞后，造成内外经济严重失衡，二是政治体制改革滞后，造成政府企业化倾向严重，政府间竞争严重失序。二者密切相关。鉴于前一个问题有了较多的关注，本文主要讨论第二个问题。

一、能耗上升和污染扩大与地方政府竞争

“十一五”发展规划明确提出了节能降耗20％的目标。然而，2006上半年的情况与此相悖，第三季度也无多大改善。6月30日，国家统计局了《2005年各省、自治区、直辖市单位GDP能耗等指标公报》，全国万元GDP平均能耗1.22吨标准煤，最低的是北京市，为0.80吨，不到全国平均能耗的2/3，最高的是宁夏自治区，为4.14吨，是全国平均水平的3.39倍；低于和达到平均水平的有11个省市区，只占1/3多一点。后来又先后公布了2006年上半年的能耗指标和污染物排放指标，在GDP增长10.9％的同时，单位能耗同比上升了0.8％。化学需氧量排放689.6万吨，二氧化硫排放1,274.6万吨，分别增长3.7％和4.2％。为此，国务院于8月23日公布了《关于加强节能工作的决定》。紧接着，9月7日国家环保总局和国家统计局联合了《中国绿色国民经济核算研究报告2004》，2004年全国因环境污染造成的经济损失达511 8亿元，占当年GDP的3.05％，虚拟治理成本2,784亿元，GDP污染扣减指数为1.8％。报告估计，2006年中国治理新产生的污染需要10,800亿元，约占当年GDP的6.8％。

中国的经济增长速度的确很快，这固然让人欣慰，但是，这种增长是依靠巨大的资源消耗支撑的，是用严重的环境代价换来的。因此，就经济增长的质量而论，的确没有什么可以夸耀的地方。这既与我们所处的发展阶段有关，也与我们的经济增长方式和经济结构有关。对此，人们已经有了比较一致的认识。实施科学发展观，转变经济增长方式，以及以人为本和建设和谐社会，正是立足于这种认识提出的口号和确立的目标。不过，尽管人们把这些口号叫得很响，很多地方甚至把建设生态城市和生态特区作为发展目标，但是，现实总在与人们开玩笑。这究竟是为什么?

在现实的国际环境中，国家的发展目标是重要的，它关系到参与世界经济竞争的成败。但是，如果国家目标只是讲在嘴上，写在纸上，那么，它只是漂亮的说辞，对实际不会起任何有益的作用。如果像过去那样，把国家目标与个人目标和企业目标对立起来，只承认国家目标，否认、压抑和取缔个人目标和企业目标，其结果是既无国家富强，也无个人和企业的发展。如果国家目标与个人目标和企业目标缺乏内在的一致性，甚至与个人目标和企业目标相悖，那么，最终实现的可能是某些个人和企业的目标，而非国家的发展和社会的进步。只有使国家目标与个人目标和企业目标内在地一致起来，使得个人和企业追求自身目标的过程同时就是实现国家目标的过程，才能把实现国家目标变成个人和企业的实际行动。因此，关键不仅在于提出和确立正确有效的国家发展目标，更重要的是要构建一整套有效的激励约束机制，使个人和企业的利益追求与实现国家目标达到协调和一致。我们的问题就在于有了明确的目标口号，但没有有效的激励约束机制，现有的激励约束机制往往向相反的方向用力；而我们工作的重点又没有放在改善现行的经济运行机制上，而是放在了口号的变换和翻新上。

在市场经济条件下，价格机制是最重要和最有效的经济机制。只有让价格机制发挥资源配置的主导作用，才能使个人和企业行为趋向合理。我们正在大力推进市场化改革，消除价格机制的扭曲，发挥其导向和调节作用是市场化的根本宗旨。然而，事情并非如此。能耗高而趋升、污染大而治理不力，一个根本的原因是价格机制扭曲，调整的力度不足。我们的能源、资源价格偏低是能耗增加的重要原因，我们的水污染严重，也与水价过低和水污染收费过低密切相关。根据世界银行对世界2,500家企业的实证研究，在节能降耗方面，研究开发的贡献只占17％，而价格调整的效果则达到55％。也正因为油价的高涨，才促进了新能源的研究开发。足见市场价格机制的作用和效力。能够扭曲价格机制的只有两种力量：一是行政干预，二是市场垄断。在我们的现实中，真正的市场垄断不多，二者往往结合在一起。由于能源、资源价格市场化改革滞后，国家管制和国有企业垄断过多，妨碍了价格机制的作用，造成了能源和资源的浪费和环境污染。为什么中西部一些地区大力发展高能耗工业，形成以煤炭、电解铝、铁合金等为主体的重化工业结构?为什么电解铝、铁合金等部门一再出现投资过多和增长过快，其原因就在这里。据说，2005年广东发生油荒，油品供应紧张，就是由于油价控制和扭曲，国际油价上涨，两大国有石油公司走私出口所致，同时也导致了外国轮船、飞机来中国加油的“怪事”。2006年上半年国际油价上涨，发改委以国际接轨为由涨价，近期国际油价已经下跌了20％，国内成品油价格不降，原因是国内油价仍然低于国际油价。发改委其所以处境尴尬，就在于控制油价。要知道，价格机制不合理所造成的市场主体行为扭曲和经济运行失衡，是政府的其他政策措施无法应对和解决的。

本来，企业是市场的主体，政府的主要职能在于创造良好的投资环境和营商条件，监督和校正企业的不正当竞争行为。但是，我们现在却是一个政府主导的市场经济，政府的企业化倾向非常明显，政府间的竞争也严重失序，大有取代和主导市场竞争之势。于是出现了两种现象，一是为了地区经济发展和GDF增长，政府主动或者被动地与企业合谋，被企业俘获，对于企业的不正当行为、甚至违法经营睁一只眼，闭一只眼，听之任之，甚至支持、纵容和包庇。比如，支持无污染处理装置的企业投资建设，让能耗大、污染严重而排放未达标的企业开工生产，听任企业污染物的随意排放，甚至对环境执法明顶暗抗，阻碍、以至

破坏了正常市场秩序的建立和运作。二是由于政府的权力过大，又缺乏社会的监督和制衡，政府的企业化趋向和官员的政绩冲动以及政府间的权力和利益争夺，不仅以生态环境为代价，而且置人民的生命安全于不顾，不仅不能在防止污染和保护生态上达成合作，反而常常以邻为壑，造成了诸如甘肃徽县血铅超标和湖南岳阳县饮用水源砷超标等一系列恶性环境事件，把环境生态经济的负外部效应发挥得淋沥尽致。

有鉴于此，制定和能耗指标和污染指标，进行能耗和污染监测是必要的，开展绿色GDP核算也很有意义。不过，其意义是有限的，充其量是让人们再一次看到能耗大和污染严重的事实，并不能触及和解决我们这里讨论的能耗大和污染严重的关键和实质。而真正解决能耗大和污染严重的问题是要从改革经济运行机制，调整利益关系着手的。重点是消除价格机制的扭曲，校正政府行为。不抓住问题的重点和关键，无异于南辕北辙，对牛弹琴。

二、财政违规与部门政府竞争

9月11日，国家审计署公布了2005年度预算执行审计报告，42个中央部门挪用和挤占财政资金、私设小金库、违规投资、虚报冒领等问题依然相当严重，与以前年份的审计结果无根本变化。很多是屡审屡犯，不少是花样翻新，尽管一些部门制定了整改措施，但在基本的体制政策未变以前，我们不可能期望会有更好的结果。

对于这一问题可以从两个方面来解读：一是就事论事，从现行财政预算体制来考察，二是深入一步，从根本性的体制结构来分析。

从财政预算制度方面来看，一是财政改革不到位，预算编审机制不健全，预算支出科目粗而不细，又没有科学的支出标准和预算定额，再加上一些部门实际上没有编制部门预算，一些部门没有按要求实行项目库滚动管理，使得年初的预算很难细化到具体项目和单位，造成编制和执行过程中的随意性很大。二是预算监督机制基本无效，不要说纳税人的监督无法实施，全国和各级人大的预算监督也基本缺位。虽然财政部门要向全国和各级人大提交预算报告，但是，这种报告中的预算表只有大项，没有细目，编制办法不透明，细节不公开，不要说人大代表看不懂，就连财政专家也弄不明白。基本上是走走过场而已。三是缺乏有效的问责机制，对财政违规、违纪事件处理不力。审计报告一公布，有关部门表个态，象征性地做一点处理，即算交差了事。这样一来，违规的成本很小，收益很大，下一年如法炮制，依然故我。于是，审计风暴也是雷声大雨点小，变成了和风细雨。部门领导无所谓，当事人也不当回事，部门内一般人也持理解和支持的心态。

从理论上来看，这些问题的发生是由于我们的官员缺乏公共财政意识，不懂得国家预算的钱应当如何花，现行体制结构也难以使他们真正懂得这一点。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾经讲过花钱的四种模式：花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。现在，这些部门花国家的钱为自己谋福利，实际上是在挥霍和侵占国家财富，损害公共利益。部门领导和当事人其所以不以为然，就在于钱没有直接装进自己的腰包，不仅无腐败之嫌，且可以博得个“为下属谋福利”的美名。实际上，这种用公权谋私利的做法只是变相的一种方式。因为在这种福利中，本部门不仅是人人有份，而且往往是领导人享用的部分最多，获益也最大。

审计报告直接暴露的是财政预算体制中的缺陷，但它的背后却是我们整个体制结构中存在的问题。对于这些问题人们虽然有所提及，但讨论得不够充分，也没有达成共识，甚至还存在着某种片面认识。

中国市场化改革的实质显然不是一般的放权让利，而是政府放松对非国有部门、特别是私人部门的管制，但是，勿用讳言，改革却是从对地方和国有企业的放权让利开始的。不过，与以前的放权让利和“大爆炸”式的改革不同，做到了分权化和市场化的结合和互动。由于向地方分权，特别是财政分权，使地方有了独立的经济利益，再加上为了贯彻把政府工作转到以经济建设为中心的轨道上来的方针，赋予了地方政府统揽地方经济工作的全权，于是，地方政府不仅是一级行政机构，而且变成一个积极的市场主体，政府在很大程度上企业化了。其结果是，一方面促进了中国经济的迅速增长，另一方面，造成地方政府间竞争的恶性发展，大有主导和取代市场竞争之势。以至地区和地区之间、中央和地方之间的利益争夺和对策博弈，成了主导中国经济走向的一支主要力量。这种争夺和博弈体现在社会经济生活的各个方面，宏观经济调控中中央和地方调控和反调控的博弈，就是突出的表现之一，有关节能降耗、防治污染的对策博弈也是重要表现。对此，人们有了较多的讨论，也基本上达成了共识。只是在现行体制下无法解决而已。每一次博弈出现的均衡只是政府间竞争的暂时缓解和新的博弈的开始。

然而，在评论政府间无序竞争恶性发展的时候，人们往往把目标仅仅指向地方政府和地方保护，却忽视了部门政府的竞争行为。事实上，政府竞争既包括地区政府间的横向竞争和纵向竞争，也包括部门政府间的横向竞争和纵向竞争。如果说，地方政府间的竞争形成了人们所说的“诸侯经济”，那么，部门政府间的竞争则形成了“王爷经济”，如果说地区间竞争还具有某些生产和创利作用，那么，部门间竞争则带有更多的垄断特征和分利性质。随着时间的推移，这一点会越来越明显，从现有审计报告揭露的问题中也可以看出一些端倪。

现有的各个政府部门不仅掌控着巨大的行政权力和经济资源，而且有着各自的部门资产，变相从事着投资行为。君不见，哪一个部门没有自己的宾馆酒店，哪个部门没有自己的所谓干部培训中心，哪个部门或者其下属机构没有自己的其他实业单位和事业单位?这些机构和单位名义上都是国有资产，实际上则是部门资产，不仅为本部门及其领导提供特殊服务，而且为本部门创收增益，同时也成为各部门转移收益、化公为私的装置和安排。特别是审计报告中揭露的违规投资行为，诸如民政部福彩中心的公款私存，国家体育总局体育基金管理中心用公益金投资股票，国家林业局世界银行贷款项目管理中心挪用国家造林项目还贷准备金进行证券投资和对外贷款等，这些投资的一个基本规则是，亏了是国家的，盈利是自己的。正因为这种置身于预算管理之外的特殊的国有资产制度，国有企业、特别是国有垄断部门不纳入国家预算，不向国家上交利润也就成为“合理”的安排。这也是分配不公和收入差距过大的重要原因。因此，当前的中国，不仅存在着大大小小的“诸侯经济”，而且存在着实力雄厚的“王爷经济”。国有

制在很大程度上变成了部门所有制。

由于各个部委掌控着巨大的行政权力和经济资源，其行为又缺乏有效的制衡和约束，因而成为地区经济竞争中争夺的对象和杠杆。据估计，全国各地在京设有5,000多个驻京办事处，其主要任务就是做各部门的公关工作，以便跑(步)“部”(前)“钱”进，在全国资源总量的分配中占据一个更大的份额。最近，笔者在南方某省调研，有一与外国合作的石化项目，省会城市和一发展较慢的中等城市相争，各方面的条件都支持放在中等城市立项建设是一个更好的选择，省政府也持这种意见。然而，由于省会城市在北京的公关能力很强，门路很广，结果占了上风，拿到了这个大项目。

除公共利益外，由于各部门都有自己部门的特殊利益，于是，部门政府间的相互竞争也十分激烈。竞争的手段主要有以下两个方面。

一是各部门增加和扩大自己的下属机构和掌握的资产规模。君不见，各部门都有自己的挂靠单位和下属机构，下属机构还有挂靠单位和下属机构，以至于形成一个长长的挂靠系列、下属机构利用政府部门的权势和声誉做事、敛财、拉关系，同时也向政府部门及主管官员进贡、行贿、找靠山，做一些不便由政府部门出面做的事情。上级部门也借此扩大自己的势力范围，把手伸向其他部门和各个地方。于是出现了一个有趣的现象：我们的社会变迁基本上消灭了“四世同堂”的传统家庭模式，但在政府机构中却再生和重现了“家族制”的身影，形成了远近亲疏的差别和庶出嫡系的分野，原本平等的关系异化成歧视性安排，至于临时成立的机构更是多如牛毛。其结果不仅没有为非公有部门和非政府机构的正常发展开放出充分必要的空间，反而造成了政府机构和国有部门的扩张和膨胀。这是对市场化改革的一大讽刺。近年来，个体私营户数量的减少也在一定程度上说明了这一问题。

二是千方百计地扩张自己部门的行政权力。几乎是在任何一个事件、任何一项决策中，人们都可以看到各个部门间的争夺。前年关闭铁本的事件是这样，近几年关于两税合一的过程更明显，甚至反垄断立法中有关反垄断执法机构如何设置的争夺表现得更加充分，至于“九龙治水”、“五马分肥”已经是尽人皆知的旧闻。特别是目前的立法往往是部门立法，各部门都想通过立法为自己授权，扩大本部门的管制权力。虽然在市场经济中，政府管制是必要的，市场化改革既包括放松政府对非国有部门的管制，又包括建立新的政府市场管制，但是，在目前这种政府竞争中建立的政府管制，实际上是政府管制的一种扭曲，以至于出现了前脚关了“馒头办”，接着又搞“西瓜办”的笑话。如果说放松对非国有部门的管制推动了中国市场化的转型，那么，为扩张部门权力而加强政府管制，则是市场化的倒退。

人常说，“上梁不正下梁歪”，“身不正，令不行”。现在，我们是用这种身不正影子斜的中央部门决策来指导经济运行，校正地方政府间的恶性竞争行为，这是很难服人的，也是无法奏效的。在官僚利益快速膨胀和政府间无序竞争恶性发展的情况下，上令不能下行，部门和上下各行其是，口是心非，阳奉阴违，再好的政策和办法都是白费和枉然。这也许是中国改革和发展中最重要、最困难、最棘手、也最急待解决的问题。

本文作者：

光　天则经济研究所理事长