西部地区资源税征收存在的问题及改革的政策建议

摘要：近年来，西部地区矿产资源开发一定程度上形成了企业赚钱、农牧民贫困、生态环境遭受破坏的格局，矿产资源开发引发的矛盾逐年增多。理顺矿产资源开发过程中的资源税政策，对于协调中央与地方政府、资源开发企业与当地居民和少数民族的矛盾，推进民族地区跨越式发展和长治久安非常重要。为此，本文分析了近年来西部地区资源税征收存在的问题，并以矿产资源输出地青海省柴达木地区为案例进行剖析，从宏观层面和顶层设计的角度提出政策建议。

关键词：资源税；征收；问题；改革；建议

中图分类号：F812.4

青海省海西蒙古族藏族自治州总面积32.45万平方公里，地域广袤，自然资源丰富，素有“柴达木盆地”之称。盆地内蕴藏着丰富的资源，其中：盐湖、石油、天然气、有色贵稀金属及非金属矿产资源储量之大、品种之多、品位和组合利用价值之高，为国内独有，青海省90%以上资源都集中在这里。随着柴达木地区矿产资源的大规模开发利用，资源定价制度、收益分配制度存在的缺陷和弊端日益突出。其中，资源税税负过轻、税率过低、征收方式存在缺陷、征税范围过窄等问题，不仅影响地方的税收，更为严重的后果是带来了资源的盲目开采，造成严重浪费和环境破坏。同时，扭曲了要素价格和企业的生产成本，不但影响资源的可持续利用，还有可能产生资源安全等问题。继石油、天然气资源税从价计征改革之后，对其它矿产资源的资源税改革及资源收益与分配制度改革，建立新型的资源收益共享体系已成为西部地区资源开发的当务之急。

一、柴达木地区资源税征收现状

对柴达木地区主要资源开发企业2010年生产经营状况、市场价格及企业利润情况进行调查和分析。从全区矿产品税目产销情况看，除铅锌矿、铜矿石由于尚未形成加工能力，产销率较低以外，其它税目的产销率均比较高，说明资源的加工利用程度比较高。从资源税税负看，最高的是钾肥（6 . 92 % ）和石灰石（6.34 % ） ， 税负率比较低的是焦煤（1 . 45 %）、岩金（0.65%）、石棉（ 0 . 32 %）、矿泉水（0.03%）。但这仅仅是从销售负担率计算，如果考虑到每种资源产品的品位含量、开采难易程度、生产工艺、加工运输成本等等因素，其盈利水平则与税负率没有直接关系。从表1可以看出主要资源行业的资源税负率仍然较低。2011年由于资源性产品的价格上扬，上述资源的实际税负在降低。

表1 资源开发行业2010年生产销售及资源税负表

产量（吨） 销量（吨） 价格（元/吨） 销售收入（元） 应交资源税额（元） 税负率%

焦煤 12912204 12683168 546.87 6936045905 100578220 1.45

钾肥 3796341 3979209 1790 7121079673 492673256 6.92

铁矿石 881415 428298 717.09 307128568 9298786 3.03

铅锌矿 133547 86332 22270 978777806 24373902 2.49

岩金矿 3.56 3.63 26157.19

万元 975932346 6301026 0.65

铜矿石 213143 1014.29 46845.60 47515031 1385429 2.9

石灰石 1716247 1716247 28.48 48885173 3432494 6.34

石棉 39336 123888 1375 170316425 550709 0.32

矿泉水 15627 13566 6536 75511589 24638 0.03

二、资源税征收政策存在的问题

柴达木地区矿产资源属于不可再生资源，现行资源税在执行中达不到调节级差、保护自然资源和环境的效力，甚至一定程度存在对资源的调控盲区，主要表现在以下几点。

1.资源税征税范围较小。目前，我国仅对自然资源中的矿产品和盐征收资源税，设有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等7个税目，并根据资源的种类、开采条件和资源的禀赋状况设置不同的税额。柴达木地区是一个自然资源十分丰富的地区，广泛分布着钾、钠、镁、锂、硼、锶、锑、石油、天然气、黄金、宝玉石等50余种矿产资源，而从目前征收的资源税看，光卤石（天然卤水）资源税占据了绝对比重，但这也仅是对钾肥生产经营企业生产的钾肥产品以卤水折算后为计税依据征收资源税。天然卤水可以提取钾、镁、锂、钠等多种矿物，随着卤水提纯技术的提高，综合开采利用钾、镁、钠、锂、硼等产品已实现或即将实现，而现行资源税法和政策性文件中却找不到征税依据。

2.征收方式造成部分资源税税负较低。柴达木地区除原油、天然气实行从价计征外，其余全部实行从量定额征收，尤其是青海省确定的矿产资源税税额都比较低。近年来各种矿产资源的原材料供应趋紧，供求矛盾突出，市场价格上涨。如宝玉石资源，自 2008 年昆仑玉入选北京奥运会奖牌用玉后，玉石价格飞涨，目前每吨平均销售价为2万元，而资源税税率每吨仅 20元，2010年实缴资源税税负为0.002 %，2011年资源税税负是0.0009%。资源税税负极低，不利于资源的有效利用，实现的税收也相当有限，使得企业在追求更大利益的同时不断增加销售量和提高价格，与资源税保护资源合理开发利用的立法宗旨相悖。

3.资源税负较低造成环境污染和破坏。由于以产量或销售数量为课税依据，很多规模较小的企业都不作长期打算，科研技术投入少，不引进先进工艺进行生产，采富弃贫，开采率低。特别是一些私企采用原始落后开采技术，对植被、环境、矿脉破坏较大，以青海格尔木市路东钾肥生产基地为例，经过几年掠夺式开采，路东的卤渠越挖越深，光卤石矿产资源破坏严重，而开采出的光卤石含钾量也越来越低。同时，格尔木宝玉石矿的开采也是采取落后原始的开采技术，对矿脉破坏严重。由于税负偏低，政府收取的资源税还不足以弥补矿产企业造成环境污染和破坏，所以大都无力投入资金用于环境治理，加之企业追求利益的最大化，根本不会对环保投入资金，产生的废气、废料、污水等任其自流，课题组在调查中发现有的矿产企业对土地、水资源的破坏和环境的污染，几年甚至几十年都无法恢复。

三、进一步完善资源税改革的政策建议

为科学开发利用资源，保护生态环境，根据柴达木地区资源开发企业目前的平均利润水平和资源税税负率，对矿产资源的资源税改革提出如下政策建议。

1.资源税改革“时间表”

资源税改革因涉及众多利益主体和不同经济层面，目前已成为税制改革和价格改革的聚焦点。为了使这项改革平稳推进，政府应公布一个改革进程的“时间表”，便于市场主体做出合理预期。包括改革目标、改革方案、征税范围、改革完成时间等，改革“时间表”的公布，有利于企业和居民的预期。此外，公开改革方案可在社会上充分讨论和博弈。此外，针对地方一些非战略性资源，给予地方一定的税收立法权，使其可以根据区域内的资源特点，制定符合本区域发展的资源税政策，同时，真正担负起本区域内资源环境保护、环境治理等职能。

2.资源税费调整的政策建议

资源税改革在从价计征的基础上，应尽快将税率与资源回采率和环境修复程度挂钩；将目前开征的具有明显资源税特点的城镇土地使用税和耕地占用税，作为一个税目并入资源税中。建议资源税率按照矿产品销售收入的5%—10%计征，资源补偿费费率按照销售收入的3%—5%计征，两项合计资源开发企业缴纳资源税费的比例为8%—15%，符合国际一般水平。这样企业既有承受能力，又能更多地体现地方利益。此外，调整矿产资源补偿费和矿业权价款支出渠道，建议中央与地方在矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款等领域建立合理的分配机制，将探矿权、采矿权价款收入大部分留给地方用于当地基础设施建设和公益基础设施建设。

3.改革资源税率的政策建议

一是建议煤炭、有色金属等大宗矿产品计税方式由从量计征改为从价计征。煤炭资源税税率可参照国家在新疆试点经验，并结合实际确定适用资源税率，资源税率确定在5%较为适宜。二是由于我国是高度缺钾的国家，每年钾肥用量的约 70%需要进口，在国际市场钾肥价格持续大幅上涨的情况下，国内钾肥价格也具有相当涨幅。近年来，国内主要钾肥生产企业毛利润率一直保持在较高水平（40%以上），因此，应尽快实行从价计征资源税，建议将盐湖卤水资源税率确定在10%左右。三是未来相当长的时期内，我国钢铁冶炼的主要流程仍将是依靠消耗铁矿石的流程，铁矿石在钢铁炉料结构中的地位仍然十分重要。建议从价计征的税率按 5%计征。四是岩金矿属于高利润率生产企业。建议资源税从加计征的税率不低于10%。而且应当取消减免增值税和企业所得税减免政策。五是宝玉石税负与获利水平极不相符。1993年昆仑玉刚被发现时相当于2000—3000元/吨。现在身价大幅攀升，价格飙升数百倍，因此，建议由每吨20元改为按销售收入的20%征收资源税。

从短期看，资源税改革会对资源价格造成一定波动，甚至短期内使产品价格上涨，但从长期分析，资源税负的提高将会促使资源企业进一步优化生产方式，加大科技投入，减少浪费，促使企业合理有序开采资源。

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作者简介：詹红岩，男，研究员，研究方向：工业经济。