加强西部地区投融资平台建设的几点建议

摘要:国家西部大开发的实施带动了西部地区经济社会的巨大发展,为推动城市基础设施建设,西部各地区纷纷成立了政府投融资平台,负责基础设施建设和投融资。由于西部地区经济欠发达、财力紧张,这就造成了投融资平台面临融资方式单一、融资需求巨大、还款负担重等问题。本文从公共服务的视角出发,提出了加强西部地区投融资平台建设的几点建议。

关键词:西部地区;投融资;公共服务

中图分类号:F830.59文献标识码:A 文章编号:1673-0992(2010)02-090-02

实施西部大开发战略10年来,通过国家支持、自身努力和开展对外合作,西部地区城乡面貌有了很大改善,经济增长步伐明显加快,发展的质量和效益明显增强,西部省区基础设施发生了翻天覆地的变化。在对交通、水利、能源、通信、市政等基础设施建设中,中央投入一定比例的资金,西部地区需要匹配一定的项目资金。为解决自身匹配资金的不足,政府相应成立了各种类型的城建投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等政府投融资平台。这些服务于地方城市建设投融资的平台成立后,通过有效运作,为各地城市基础设施建设和市政公用事业项目筹集了大量资金,有力地促进了地方经济和社会的发展,对改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大贡献。但是,由于西部地区经济欠发达、财政紧张的特点决定了西部地区投融资平台发挥积极作用的同时,其自身也面临着一些突出的问题和困难。

1西部地区投融资平台主要存在的问题和困难

一是融资压力巨大。近几年,西部各地城市基础设施建设投资规模日益扩大。由于改善城市面貌既可以满足社会需求,也可以直观体现政府业绩,因此,各级政府在制定中长期工作规划时,大都提出了大规模的城建投资计划,绘制了宏伟的城市建设蓝图。政府投融资平台作为融资和项目实施的主要载体,承载的融资压力巨大。

二是融资能力下降。许多政府投融资平台承担了大量的公益性项目,资金投入量大,基本无回报或收益极低。投融资平台企业短期内承担多个建设项目,往往需要大量举债,造成其资产负债率普遍较高,有的甚至已超过了财务风险预警线。同时,由于企业债务规模巨大,每年都需要支付巨额的财务费用,在企业正常营业利润和投资收益无法保证还本付息时,只得通过继续拆借资金或变卖自身有效资产以维持资金链不断。投融资平台负债规模未能进行有效控制,最终导致企业资产质量不断下降,“造血”功能愈来愈差,最终丧失融资功能。

三是融资渠道单一。由于许多投融资平台净资产规模有限,缺乏良好的财务形象,难以开拓出多元化的融资渠道。因此,投融资平台对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行,利用资本市场直接融资比例过低,缺乏持续融资的顺畅通道。这样的负债结构和融资渠道,一方面使得融资成本通常较高,另一方面融资规模受宏观调控政策的影响极大,难以借助资本市场做大做强。

四是职能单一,缺乏持续经营模式。许多投融资平台往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立,仅仅承担了投资项目的融资及建设的职能,只负责对工程项目的投资建设,不能对建设的工程项目进行经营与管理,没有形成真正意义上的符合风险与收益一体化要求的投融资主体资格,市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰,项目建设实行分散式管理,难以形成投融资运营合力。因此,在实际运作过程中,投融资平台资金使用效率较低,没有通盘考虑资源的整合利用和持续经营。

2加强西部地区投融资平台建设的几点建议

为促进投融资平台的科学发展、更好地支持地方经济建设,在投融资平台建设中要把握好以下三个原则。

一是政府主导。即坚持政府对构建进程的领导,坚持政府资金对社会资金的引导,坚持政府对城市基础设施建设和经营市场的有效监管。政府以及各行政主管部门在规划、投资决策以及项目建设和运营中的政策指导、行政管理、技术标准制定和监管方面,要发挥主要的、决定性的作用。

二是社会参与。即明确鼓励各类投资者,以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性基础设施和公益事业项目的建设,加快对国内民间资本的开放步伐。同时要为社会资本界定明确的投资领域,建立高效的投资促进服务体系。要明确区分国有资本与社会资本的投资范围,避免重复交叉,以防止由此产生政府行为不规范而破坏市场秩序,降低投资效益的行为。政府资本必须从市场机制能够有效发挥作用的领域退出。

三是市场运作。坚持“谁投资、谁受益、谁承担风险”的原则,形成责、权、利相统一的机制。就是在政府主导下,通过培育市场经营主体,将原来完全依靠行政方式组织建设运营的项目,交由市场主体按市场化方式组织,在投融资、建设、运营各个环节中引入竞争机制,实现投资运营主体多元化目的。可采取以下具体措施:

2.1实现投资主体多元化

国外先进城市基础设施投融资做法表明,在城市基础设施投资建设中必须大力引入社会资金的参与。社会资金的引进不仅可以为城市基础设施建设提供大量的资金支持,而且也是提高城市基础设施投资运营效率的可靠保证。从总体上看,社会资金参与基础设施服务的方式可以划分为两类:一类是管理权参与,即通过签订各类承包合同,形成政府与社会资金共同担负某项服务的责任,如经营业绩协议、管理合同、服务承包合同和特许经营等方式;另一类是所有权参与,即通过将现有城市基础设施企业实行股份化的形式,将部分或全部资产的所有权转移给社会部门,或者社会资金通过特许经营、投资等方式参与新建的项目。目前的投资管理格局,是以政府及相关的国有企业为主体,对经营性项目与非经营性项目捆绑经营,既经营可经营性项目,又夹带为数不少的非经营性项目,呈现了你中有我,我中有你,政企不分的局面。应根据项目区分理论,区别非经营性项目、经营性项目、准经营性项目,分别采取不同的投资主体和运营方式。

2.2融资渠道多样化

从理论上讲,属于非经营性的城市基础设施项目应由政府全额拨款。但从实际情况看,在特定的历史发展阶段中,这笔经费将相当大,往往超出现实财政所能承受的能力。面对这一现实,政府可以通过资本市场、资产变现等渠道筹措,也可适当通过适度举债去平衡资金的不足。但是举债额度与还款资金必须保持合适的比例。还款资金的来源可以是固定的税、费收入,也可以是财政的专项拨款或基金等,基数一定要保证,这是维持非经营性项目建设的重要保障。对于经营性项目的投资,政府应在严格控制规划的前提下,充分放开,鼓励社会各界参与。政府应为全社会投资创造一个良好的投资环境。建立与健全全社会投资的法律法规,适时出台基础设施投融资的政策法规,使各方的投资行为有法可依,受到法律保障。针对目前部分基础设施建设项目缺乏还款约束机制和还款保障机制的问题,实行举债融资责任制化。对外注重信誉,对内强化管理。对现有债务根据财权、事权的调整,相应制定还款计划。新的举债融资,实行责、权、利的统一,按照“谁用钱,谁还债”的原则,落实还款责任制,实现自借、自用、自还。

2.3理顺价格体系,合理的价格是吸纳社会投资的基础,也是准经营性项目向纯经营性项目过渡的必要条件,只有合理的价格,使价格真正体现价值,才能吸引各方投资,促进城市基础设施的进一步发展。逐步引导价格市场化,理顺经营性项目的产品和服务价格,推进基础设施产业化经营。要根据基础设施及公用事业的特殊性、社会各方面的经济承受能力和心理承受能力,制定基础设施产品和服务价格的调整计划,逐步弱化经营性基础设施及公用事业产品和服务价格的福利性,不断提高其商品化、市场化的程度,使其适应基础设施投融资体制改革的需要。

2.4经营管理企业化

在现行我国的社会主义市场经济体系中,城市基础设施经营的主体绝大多数为国有企业。在这些企业中,加快现代企业制度建设步伐,切实转换企业经营机制,具有重要意义。这些企业应按照现代企业要求进行改制,建立规范的法人治理结构,形成科学、合理的企业领导体制和组织制度,提高生产和服务的社会化水平。按照政企分开的原则,将行业管理职能与企业经营职能分开,建立产权清晰,权责明确、政企分开、科学管理的现代企业制度,实现基础设施经营管理企业化。

2.5政府职能规范化

政府作为一个城市行政权力的实施主体,主要职能是做好宏观调控、社会管理与公共服务,权力的行使具有明显的强制性。当政府充当投资经营者时,政府同其他经营者之间经济地位是平等的,应按照自愿协商和等价交换原则办事,不得混合使用行政权力。政府的首要角色是当好行政权力的实施主体,在经济事务中应该对各类投资所有者、经营者一视同仁,平等相待。既要保护国有与集体投资者权益,也要保护社会、民间各类投资者的权益。政府的职能要从主要管国有投资转到全社会投资管理,主管投资项目的审批,重点项目建设及其竣工验收等微观活动,转到调节社会投资增长、结构变化和提高宏观效益等宏观经济活动,主要靠行政手段转到主要靠经济手段、法律手段,辅之以必要的行政手段和完善全社会投资宏观管理体制和调节机制。■

参考文献

[1]迟庆峰.区域中心城市基础设施投融资研究-以淄博市为例.青岛大学.2008硕士论文

[2]牛建锋,武根启.加强投融资平台建设支持地方经济发展.财会研究.2009年第21期