论地方政府的财政投资范围

【前言】论地方政府的财政投资范围由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。财政投资是指国家为了实现其职能，满足公共需要，由政府通过投入财政资金，以建造和转化为政府公共部门资产的行为和过程。①财政投资法是调整财政投资关系的法律规范的总称，它是有关主体进行财政投资活动的行为准则，是顺利进行财政投资的法律保障。②但从现实看，目...

【摘 要】财政投资在实现政府职能、发展经济等方面发挥了重要作用，通过对地方政府投资范围问题及现状的分析，结合经济学理论指出其界定的科学理论基础，探索我国财政投资的范围，为政府投资行为给出科学依据。

【关键词】财政投资；投资范围；法治化

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）05-051-02

财政投资是指国家为了实现其职能，满足公共需要，由政府通过投入财政资金，以建造和转化为政府公共部门资产的行为和过程。①财政投资法是调整财政投资关系的法律规范的总称，它是有关主体进行财政投资活动的行为准则，是顺利进行财政投资的法律保障。②但从现实看，目前我国财政投资法律体系不够健全，对财政投资进行调整主要依靠政策性文件等一些立法层次不高的规章。国务院法制办于2010年1月公布了《政府投资条例（征求意见稿）》，到目前为止依然没有予以法律形式确认，如何规制政府财政投资的范围仍然没有得到法律的明确规定。该意见稿的第2条规定：政府投资，是指在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资活动。本文认为，政府投资、财政投资、以及财政投资性支出二个概念内涵和外延基本一致，仅仅是不同学科间概念的表述差别，因此可以认定为同一概念。

一、地方政府投资范围的现状及分析

（一）法律现状

我国政府投资的范围，在2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中给予了具体规定：“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。”在该决定的附件中制定了《政府核准的投资项目目录》，主要涉及包含农林水电、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新科技、城建、社会事业、金融、外商投资和境外投资共13个项目。市场经济的基本特性要求政府尊重并充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，私人产品或者竞争性产品的供给应交由市场完成，因此，政府投资主要集中在市场不能有效发挥作用的公共产品领域。

（二）现实状况：以重庆为例

由于全国财政投资是一个宏大的数据，各个地方政府在总体类目一致的情况下有白身的特点，以重庆政府为例，也能以小见大，由特殊到一般，认识当前我国政府投资的范围。重庆市统计局2014年6月17日消息称，今年1-5月，全市固定资产完成投资4065 22亿元，同比增长18%：其中工业投资增长较快，期间完成投资1302.98亿元，增长20 7%；房地产开发投资保持增长，完成投资1224 35亿元，增长23.9%；民间投资亦保持增势，完成投资1998.43亿元，增长23.6%，相比之下基础设施投资有所回落。③重庆市政府2013年市级重点投资项目有500个之多，其中房地产项目33个，其他项目的类目下有未区分类别的项目46个。由于这些数据只见于非官方网站数据，真实性不能认定，但是重庆市发改委官方网站显示重庆2014年投资项目明显依照国务院2004年颁布的决议中项目规定的内容分类，没有新增项目，可以肯定这是政府工作法治化的巨大进步。

（三）现状分析

地方政府投资主要目标是为了经济快速发展，随着国家西部大开发、中部崛起等一系列经济政策，地方政府的投资通常出现哪里效益高就往哪里投的现象。政府投资范围过宽，边界界定不明，本文认为主要有以下两方而原因：一方而是因为一方地区经济的发展与当地主要领导的政绩挂钩，由于我国政府的强势地位，地方主要领导为了政绩考量导致财政投资偏向经济发展，使得投资范围模糊化；另一方而，分税制改革导致地方政府的财权和事权失衡，促使地方政府官员加大投资快速发展经济，以达到增加本级政府财力目的。因此，必须改善政绩考核制度，建立有效公众监督，制约政府投资行为，保证当地居诉求表达渠道畅通，制约各种不利民生的政府投资，以保证当地经济社会平衡发展。其次，要调整财税体制，平衡财权和事权，激励政府由热衷于上项目、增建向提公共服务靠拢。

二、政府投资范围界定的理论基础

（一）基于行政法治的思想

行政法治思维是指行政主体在行政过程中，运用行政法治的基本原理精神与逻辑去认识问题，分析问题解决问题的思路和方法。④如果地方政府为了保护本地区的区域发展，以增加政绩为目的，片而追求GDP而制定的方规章与政策，有可能是打法律法规的“球”，其实质不是基于行政法治思想，而是行政违法。

财政投资实际上也是一种政府行为，财政投资范围界定必然离不开行政行为法治化。行政主体树立法治思维依法行使职权，对转变行政方式，提高化解矛盾降低风险的能力，保障依法行政常态化以及建设法治政府等都具有积极的作用。然而，政府范围界定不仅需要政府行为法治化，还要符合公共财政的理念。

（二）基于公共财政的理念

依据公共财政下中央政府与地方政府公共产品提供的范围划分原理，公共品分为两类，即全国性公共品和地方性公共品，前者简称国家公共品，后者简称为地方公共品。这种分类方法是按公共品利益影响的范围大小进行划分的。比如，国防是使整个国家都受益的活动，因此它是一种国家公共品，而防洪设施或公园的受益范围则只限于一个地区，因此是地方公共品。

政府提供公共产品意味着在不同地区可以按照当地多数人的愿望来提供不同产品。一段时期内在其所管辖的区域内，地方政府投资及对相关主体投资干预的力度相当之大，在竞争性和营利性领域尤是如此。⑤这些投资大都以短期利益为目的，造成了各地区之间在该领域较为严重的重复投资和重复建设，扰乱了整个国家的宏观经济秩序。而本应该由地方政府投资的非营利性的基础设施领域长期存在着严重的投资供给不足。所以建立公共财政，就要科学界定政府投资领域，调整投资方向，一个重要方向是规范地方政府的投资行为。地方政府为增长而展开竞争，促使政府把更多的资源投向能带来更快经济增长的基础建设领域，导致了支出结构偏差，而科教文卫事业因为短期内很难产生增长效应而被忽视，这些都得到了经验研究的证实。⑥研究地方政府投资对于认识政府职能转变和经济增长方式转变都有重要意义。

三、我国地方政府投资范围的界定

重庆市政府在制定政府投资项目同时也出台了禁止投资的范围清单，该清单基于环境保护理念，对于重度污染等行业不予以财政投资，这无疑从反而推进了政府投资范围的界定。⑦有许可的范围，必然也存在绝对禁止的范围，这是一种政策上进步，但是从另一方而，我们也认识到禁止清单的出现是否做到了有法可依和依法行政。如何认定许可范围和禁令清单之间是否存在边缘化灰色区域，这是未来重庆政府亟待解决的问题。

对于中央政府与地方政府投资范围的具体划分，我们可以试着概括如下：“一是中央政府投资范围，一般应包括关系到整个国民经济发展的各类重点建设与发展项目，国家级科教文卫等社会公益性项目；二是地方政府投资范围，一般是有明显的地域性，负责本区域内的公共物品投资，包括公共设施项目和基础设施的投资。”@但应当指出的是，这一划分并非完全涵盖所有投资，概括来讲中央与地方的分工，地方性公共产品主要由地方政府负责提供，全国性公共产品一般由中央政府负责提供，但不排除具有显著外部效应和规模经济效应的地区性或区域性项目由中央投资的可能性。因此，在界定政府投资范围时一般要依照市场有效性原则和非营利性原则。即政府投资始终要定位在解决市场失灵、优化经济结构、平衡和稳定经济发展上。凡是市场机制能够有效调节的，政府都不要插手，不能与民争利；政府投资的本质特征公益性、社会性决定应不以营利为目的。同时，政府投资应从竞争性产业退出，主要投向公益性事业和基础性产业，也就是说有利于公共服务需要但是私人投资或非政府投资不愿意或无力投资的领域，政府投资都应涉及。

另一方而，对于中央和地方政府投资权限划分问题，中央政府与地方政府财政分配与投资事权划分不协调，由此产生政府权利边界的过度扩张和行为的不规范问题己越来越影响到社会的和谐和发展。因此要通过法律明确界定中央与地方政府投资职能的权限和范围，同时，中央政府还要加强对地方政府投资行为的约束，严格审批地方政府重复建设的投资项目，并建立地方政府投资项目责任追究机制。中央与地方投资范围划分也并不是绝对的一刀切“非黑即白”式，其中有重叠与交叉。更为重要的是，这种划分并非是僵硬一成不变的，在经济发展的一定阶段内是相对的，但不能否认随着经济的深化发展投资范围也会随之作出调整。就拿电、煤、气、油等白然垄断行业来说，目前基于经济发展现状所限以及国家安全考虑，绝大比例是由中央政府投资。但是随着经济的发展，不仅地方政府可以参与，非政府性投资的国内外资本都可以进入。同时由于现在地方政府投资范围模糊，我们建议地方政府也要停止向本区域内竞争性和营利性领域投资，加大教育、卫生医疗、渠道公路等公共基础设施必须由地方政府投资的项目的投资力度。

四、结语

财政投资是政府针对市场经济发展需要进行相应调整的主要措施。每一项财政投资都是以形成生产性公共资本的形式，对社会生产提供必要条件或补充，从而改善和提高生产能力，从根本上保证社会经济的持续发展。通过从行政法治、公共财政理论以及公共产品公共性角度分析财政投资范围的理论基础，结合当前有关财政投资法律以及重庆地区现实情况，得出政府财政投资应遵循市场有效性原则和非营利性原则。

注释：

①施正文.关于我国政府投资法制建设几个问题的探讨[J]国家行政学院学报，2005（1）

②刘剑文财税法学[M].高等教育出版社，2012：71

③重庆市人民政府今年1到5月全市完成投资4065.22亿元[DBIOL] .http：///today/news/2014/6/18/1320883.shtml2014-6-18.

④毕可军论行政法治思维[J]东岳论丛，2013（2）

⑤李京晓，张庆昌财政分权与投资偏好的地方政府行为一一基于省级面板数据的实证研究[J]工业经济研究，2012（5）.

⑥周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]经济研究，2007（7）.

⑦重庆市人民政府.重庆市人民政府关于进一步深化投资体制改革的意见[DB/OL]. http：///publicinfo/web/views/Show！ detail.action？ sid=3898255.2014-5-30.

⑧黄家顺论政府投资的方向性调整[J].武汉金融，2003（1）