成都市农民工保障性住房供应机制研究

摘要：农民工在推进我国城市化进程中作出了巨大的贡献，是现代城市必不可少的新型生产者和建设者。但农民工的住房现状却令人堪忧。“如何有效解决进城农民工住房困难问题”是农民工市民化的重要环节。本文以成都市农民工住房为例，首先对成都市农民工住房现状进行剖析，指出了当前农民工住房存在的主要问题，在此基础上有针对性地对农民工保障性住房供应机制提出了相应的对策建议。

关键词：农民工；保障性住房；供应机制

中图分类号：D422.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）01-0-02

改革开放三十年，中国经济飞速发展，取得了令人瞩目的成绩，城市化进程加快。农民工为中国经济的发展做出了巨大贡献。加快城市化进程的关键，是要保证农民工的基本住房条件，促使农民工真正融入城市社会。解决和改善进城农民工的居住问题，涉及到怎样使农民工租到或买到舒适而又经济的住房，在解决住房问题的实际操作过程当中，农民工家庭却无法得到与城市居民同等的住房保障，他们在城市的居住环境还存在比较严重的问题方面。在住房保障面不断扩大背景下，加强农民工住房问题研究，解决他们的实际住房困难等问题，对维护社会稳定、建设和谐社会有重要的现实意义。

一、成都市农民工居住现状

成都是我国西部地区的中心城市，近年来经济高速增长，是四川省内人口的净流入地区。流入的省内外农民工主要是从事第二产业和第三产业工作。据统计，2009 年成都市“80后”、“90后”的新生代劳动力已经占全市劳动力总数的30% 左右，成为新增市场劳动力的主体。但成都市农民工的居住条件差，如2008年调查的农民工人均住房面积不足10平米的占66.9%，20平米以下的占总体比例的89.4%。并且相当部分民工的住房不能提供满足其基本生活需要的设施，他们的住房质量与城镇居民相比存在较大落差。①

1.以租赁住房为主要居住形式。根据调查，目前，成都市最低价的商品房在6000元/平方米，二手房最低价在4500元/平方米，这个价格远远高于大多数农民工的经济承受力，大部分农民工只能选择个人或家庭从市场租赁住房。与城市居民相比，农民工的居住方式形态众多，主要包括4类：自行租赁、用人单位提供住宿条件（包括用人单位提供集体宿舍或住在雇主家中，如保姆）、居住在工棚等工作场所、其他类（包括自购及投亲靠友借住等）。其中自行租赁比例最高57.2%，用人单位提供宿舍占26.5%，建筑工地工人集中住在工棚中占11.6%。其他类的主要包括两种：一是在城市里工作多年，有了积累的农民自购住房；二是短期投亲靠友借住，这两项占到4.7%②。总的来说，成都市农民工以自行从市场租赁住房为主要的居住形式。

2.居住地主要集中于城乡结合部。根据调查数据估计，在城乡结合部居住的农民工约占农民工总数的五分之四。这个现象可以从以下几个方面进行解释：一是农民工的文化水平普遍偏低，而且缺乏专业技能。因而较少有机会在繁华市区工作。二是由于农民工在这些地区比较容易租到廉价的住房，可以降低城市生活成本，这与农民工的低收入状况是密切相关的。三是城乡结合部在观念意识、文化习俗、生活方式等方面一定程度地延续了农村的许多特征，农民工在这里容易找到心理认同，能够较快地融人新环境。③

二、成都市农民工居住现状的问题分析

农民工住房问题的原因主要有以下几方面：

（一）社会保障权益的缺失

目前，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》只规定了，有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房。但这个规定不是强制性的，很多用人单位基于节约经营成本的原因并没有给农民工缴存公积金。住房公积金制度作为实现职工住房社会化、商品化的一种重要方式，虽然还需要不断完善，但十多年的实践经验证明，认这是一项比较适合城镇居民的住房保障制度。然而，随着目前城市中低收人群体中农民工的出现，住房公积金制度缺乏适应这一群体的措施。如果将农民工纳入到住房公积金体系，大部分农民工的收入还远不可能达到在城市购房的水平；另一方面异地之间公积金提取和转移等问题给农民工使用公积金造成一定的障碍。对他们而言，公积金的实施可能会使他们现时收入降低而导致其生活水平降低。从上面的分析可以看出，农民工的住房消费水平非常低，如何让农民工享受住房公积金制度的保障功能同时又不加大农民工雇主的负担是政策所要考虑的问题。因此，新的住房公积金制度必须做出对策来解决或者缓解这个难题。

（二）低收入和高房价的矛盾是阻碍农民工定居城市的重要因素

收入偏低是制约农民工在城市定居的主要因素。在知识与技能日益重要的今天，农民工由于学历低、经验少，只能选择在工资较低的行业工作，有限的工资除了要支付基本生活需要、教育、医疗和娱乐之外，已经所剩无几。④在经济高速发展的当今社会，农民工的工资水平虽有所提高，但受通货膨胀的影响，农民工的实际生活质量可能还不升反降。同时，由于经济发展，人们物质生活水平的提高，农民工的消费需求日益增强，生活成本的加大同样成为阻碍农民工在城市定居的主要因素。城市较高的房价与农民工较低的工资水平之间的矛盾，是阻碍农民工在城市定居的主要障碍。

三、解决农民工保障性住房的对策

农民工住房保障是解决农民工定居城镇的重要举措，其政策设计应坚持公平、公正原则，坚持以人为本，强调可持续发展。同时也要注意效率，不但要注意农民工住房保障建设的效率，还要注意整个社会建设和经济建设的效率。⑤构建多层次农民工保障性住房供应体系，需要完善的、相互配套的政策体系支持。⑥

1.逐步将农民工纳入城镇住房保障体系

要逐渐扩大住房保障体系的范围，将农民工纳入城镇住房保障体系，让符合条件的农民工也能享受廉租房和经济适用房政策模式。城镇保障性住房中的廉租房、经济适用房、限价房应当逐步取消对农民工的户籍约束，降低申请条件，扩大其保障对象的范围，以使广大农民工这一确实需要保障的低收入弱势群体可以享受城市的保障性住房。⑦允许包括农民工在内的城市流动人口，在能够提供一定时期的居住证明、住房困难证明和收入证明的情况下，申请廉租房，以实现社会公平性。比如可以要求购房者连续缴纳综合社会保险或城镇职工社会保险2年以上；首次在城镇购房等。对户籍的限制可考虑逐步放宽。在城镇保障性住房还不能满足城市低收入群体需求及二元户籍障碍没有消除的情况下，可以由政府或用工单位兴建专门用于农民工的廉租住房。将农民工居住问题纳入城市住房建设规划，为农民工住房问题的解决提供了长远的保障，对农民工来说是件值得期待的好事。

2.健全农民工住房公积金制度

虽然大多数农民工没有购房能力，但少数高收入农民工具备购房能力。调查显示，有购房能力的农民工 对于在城市买房的房款筹集方式，接受公积金贷款和银行贷款的农民工分别占到47.7%和32.5%。⑧少数高收入农民工，尤其希望通过公积金贷款来提高自身的支付能力。因此，健全农民工住房公积金制度已势在必行。当前，很多农民工的雇主对交纳农民工的住房公积金积极性不强。要让住房公积金覆盖到农民工群体，政府要设立相应的法律和法规，严格地规定企业交纳其雇佣的农民工的住房公积金。同时，为了能提高企业为农民工缴纳公积金的积极性，政府可以采取政策等相关激励措施。农民工住房公积金可采取“低水平、多层次、广覆盖”的原则。首先要保证每个有正当稳定职业的农民工都有条件进入住房公积金体系。其次，为了不给企业增加更大的负担，在实施初期，住房公积金的缴纳标准初期可以根据企业的经济效益制定不同层次的标准，主要是要保证全面性的覆盖率。对农民工申请住房公积金贷款的条件可以逐步和城镇居民靠拢，符合条件的，就可以申请住房公积金贷款，还可以允许其因工作变动等正当理由一次性提取公积金用于购房或支付房租。同时，农民工群体的高流动性是也是住房公积金制度需要考虑的问题。⑨随着社会经济的不断发展，农民工群体的流动性将更加迅速，要解决农民工走到全国各地都可以查询个人住房公积金缴存情况的问题，就需要建立一个高效的全国性的住房公积金全国转移支付制度和信息管理系统。要增强异地公积金转移机制的可操作性，农民工因工作地点变更的，其个人公积金账户可以随其他社会关系同时转移。只有实行了公积金制度的一系列改革，住房公积金才能真正惠及农民工，并为农民工提供切实有效的保障。

3.分类解决农民工住房问题

农民工就业流动性强，因此在构建面向农民工的住房保障政策时，不应采取“一刀切”模式，而只能根据农民工的需求与政策建设的可能性来分类保障，优先解决突出的、基本的保障问题。所谓分类是根据农民工所从事的职业特点、收入状况、流动程度及定居城镇的意愿等标准，将农民工分为不同类别。对农民工实施的住房保障，在现阶段就需要体现多元化原则。

2010年11月，成都市政府《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。该意见明确提出，区（市）县将分别建立统一的城乡住房保障体系，把符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、建房补贴等方式解决其住房困难。大规模推出廉租住房、公共租赁住房，是成都市消除因收入差距导致居民基本居住权益不平衡的有效举措。以龙泉驿为例，2011年2月25日龙泉驿区房管局公布的数据，当年全区将建设廉租住房500套、公共租赁住房1500套；“十二五”期间，总共建设14000套公共租赁住房，以解决经开区产业工人和城乡中等及中等偏低收入家庭的住房困难。⑩廉租住房不仅较好的解决连续性和流动性的问题，而且在制度设计上具有自我生存能力。随着政府投入财力的增大，经济租用房存量可以快速增长，非常有利于扩大受益者群体。从而提高保障性住房制度公平性和有效性。住建部近期提出“公租房并轨”的方案。“公租房并轨”是指公租房与廉租房并轨运行，然后通过财政发放房租补贴的方式，区别对“城市低保人群”“城市中低收入人群”等进行住房保障的手段，逐级根据保障对象收入水平，制定与之对等的租金补贴政策，从而完成对应人群的住房保障。

4.增加城市农民工收入，改善自身购房支付能力

城市农民工能否在城市安居乐业，是由多种因素综合作用的结果。城市农民工单靠自身的力量来解决在城市的住房问题不太现实，还需要多种外在因素的支持才可能实现在城市的定居问题。外在的因素很多，如提高政府的监督能力控制房价，让农民工也有可能实现购房的梦想；完善住房租赁市场让农民工能顺利租房；完善法律制度使城市农民工能享受城市公共住房的优惠。农民工自身的一些原因造成农民工难以定居城市，比如由于农民工自身受教育程度较低，文化素质以及工作技能水平低所造成的，同时接受新事物的能力不强，他们所掌握的知识水平在很大程度上限制了职业选择，导致择业范围狭窄，往往集中在一些层次较低的服务业、制造业、建筑业等社会基础行业。但稳定性不好、短工制、收入不高、无保障或者保障不完全的工作特征会导致外来务工人员为了工作方便而频繁更换居住地。⑾因此只有加强对外来务工人员的再教育和培训，努力提高农民工素质，改变他们的知识结构和主要靠出卖体力劳动赚取收入的工作现状，才能帮助他们在社会中找到更有利的位置。同时也有利于国民整体素质的提高。还可以以此来提高各阶层收入分配的合理化，缩小贫富差距，促进社会进步和谐发展。

注释：

①郭正模，李晓梅.新生代农民工定居城镇的制度创新与政策突破[J]社会纵横.2012（8）：163-164.

②阮可.杭州农民工安居保障问题对策研究[J].现代城市，2012，11：50-52.

③梁燕平. 农民工居住问题现状及对策研究——基于桂林市的调查.[D]广西师范大学硕士论文，2008，04：20.

④郭正模，李晓梅.新生代农民工定居城镇的制度创新与政策突破[J]社会纵横.2012（8）：163-164.

⑤康海华.完善农民工住房保障政策研究—一个社会公正的视角，[D]湖南师范大学硕士论文，2010，05：15-16.

⑥任兴洲，廖英敏，刘卫民.适合农民工特点的住房供应体系.[J].重庆理工大学学报（社会科学版），2011，25（10）：4-5.

⑦王艳霞.我国农民工住房保障问题探析[D].山西财经大学硕士论文，2009，03：19.

⑧《我国农民工工作“十二五”发展规划纲要研究》课题组.住房态势及其政策框架[J].社会与人口，2010（10）：70.

⑨叶文彬.我国沿海发达地区农民工保障性住房机制探讨[J].现代经济信息，2011（4）：236.

⑩成都加快保障房建设 关注毕业生农民工住房难[N].四川日报，2011.03.07.

⑾孟研.我国城市农民工住房保障的现状及对策研究[D].河北大学管理学硕士论文.2012.06：30-33.

参考文献：

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[4]国务院农民工办课题组.中国农民工问题前瞻性研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2009：376-378.

[5]丁富军，吕萍.转型时期的农民工住房问题——一种政策过程的视角[J].公共管理学报，2010（1）：65-66.

[6]候稚.城市农民工住房保障问题研究[J].上海房地，2O10（6）：1l-l2.

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作者简介：刘 琪（1973-），女，四川，成都大学，讲师，经济学博士学位，研究方向为房地产经济。