陕西省农村居民城镇化转移政策实施效果评估

摘要：农村居民城镇化转移是当前和今后相当长一段时期我国经济社会发展中的一项重大课题。为推进有条件农村居民进城落户，加快农村居民城镇化转移步伐，陕西省陆续出台了一系列政策措施和指导意见，本文重点从政策效果评价、落实到位情况、实施进度分析和矛盾问题梳理等几方面入手，对全省农村居民城镇化转移政策进行全面跟踪研究，总结历史经验，发现缺陷不足，深入分析原因，最终提出政策调整完善的建议，进一步增强政府的科学决策能力，提升政策措施的针对性和有效性。

关键词：农村居民；城镇化；进城落户

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）01-0-02

我国“十二五规划”提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务，陕西省也就关于促进农民进城落户、加快城镇化进程、促进城乡协调发展制定和推出了一系列的政策、意见，并且将实施城镇化带动战略列为“十二五”期间的工作重点。为了增强政府在城镇化战略中的科学决策能力，提升政策措施的实施效果，有必要对全省农村居民城镇化转移成效进行跟踪分析和探索研究。

一、已出台的政策体系

为深入推进陕西省有条件的农村居民进城落户工作，进一步加快城镇化建设步伐，陕西省委、省政府印发了《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》，省级10部门印发了《关于进一步解放思想放宽条件推进有条件的农村居民进城落户的意见》。截至目前，省政府及各相关部门已出台相关政策性文件16个，初步建立起农民进城落户的政策体系。到“十二五”末，陕西省要力争使600万农村居民到城镇安居创业，促进农民工进城工作成为了全省“十二五”期间要着重完成的一项重要任务。

二、政策实施效果

1.成效显现

一是转移人口数量不断增加。省委、省政府积极推进有条件的农村居民进城落户，各地进一步采取放宽进城条件、给予更多优惠政策、切实解决住房、就业问题等措施，促进全省城乡统筹步伐的加快和城镇化水平的提升。自2010年出台加快户籍制度改革、推进有条件农民进城落户的重大决策以来，截至2012年底，全省公安机关共办理农民进城落户286万人。全省进城落户农村居民享受免费职业培训48.5万人次，新增城镇就业创业人员28.6万人，享受城镇保障住房4.3万户，享受平等义务教育29.2万人，新增参加城镇社保36.9万人。

二是城镇化和城乡统筹发展水平不断提高。随着农村居民进城工作不断深入推进，全省城镇化水平显著提升。全省城镇化率已由2005年的37.24%提高到了2012年的50.02%，年均增长1.83个百分点，高于全国平均1.15个百分点的增速。城市常住人口由2005年的1384万人，增加到2012年的1877万人，城镇建成区面积达2546平方公里，7年内增加了五成以上。农业剩余劳动力的推力与城镇吸力的共同作用以及大量农村居民进入中小城镇落户生活，进一步促使人口向城镇的二、三产业集聚、城镇基础设施、公共服务设施和房地产业加快发展、城镇规模骨架不断拉大、统筹城乡发展不断推进。

三是农村居民文明意识得到提升。农村居民进城不断促进农村产业结构调整、农村社会加速转型和城市文明加快传播。农村居民进城使大量农民脱离农业生产，从农村走向城市、从农民变为市民。这种“离农”，不仅是一种工作的变动、空间的移位或称谓的变化，而且是从生产方式和生活方式上，由农业文明向城市文明的重大转变。已经搬迁到城镇的居民，将从“内涵”上实现这种转变；尚在乡村的居民，继续准备大量地向二、三产业转移和向城镇人口转移；留下少数务农者，也将逐渐脱离传统农业生产方式，成为懂得现代科学技术、从事现代农业规模经营的高素质的劳动者。

2.问题突出

（1）政策缺失，致使监管空白

由于影响农村居民城镇化转移的因素繁琐而复杂，现有的政策还无法全面考虑到这些因素，致使政策缺失，监管空白。比如，《陕西省农村居民在城镇落户缴纳社会保险的实施办法》并没有对社会五大险中其他的失业保险、工伤保险及生育保险有所涉及，无法全然解决进城落户农村居民在社会保障方面的后顾之忧。省教育厅出台的《关于认真做好进城落户农村居民随迁子女平等接受教育和进城落户农村居民职业技能培训工作的通知》，没有对实行城市居住制度且随迁子女在农村有分配的承包地的农村进城人员随迁子女在城市平等接受教育的问题进行涉及，致使政策存在空白区域。

（2）现有政策标准过高、过宏观，致使执行效果有限

一是实施标准过于宏观，可操作性大打折扣。既有政策过于宏观，不够细化，缺乏明显的针对性和倾斜性，导致在具体的实施过程中，无法达到理想效果。比如，已有的一些政策措施虽然已经将进城落户农村居民纳入到当地保障性住房建设规划中，并且规定“市、县政府每年应安排一定规模的各类保障性住房，专门用于保障符合条件的进城落户申请家庭”，但不够具体，也没有量化，针对这部分特殊人群的住房问题，现有政策的倾斜和扶持力度不够。

二是现有政策规定的允许农村居民进城落户标准过高。《陕西省人民政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》规定必须同时具备三大条件才能进城落户，制定的实施标准过高，没有充分考虑到陕西省城镇化起步晚、水平低、各地发展情况不一的具体省情。尤其是对于举家在城镇生活，但在农村保留宅基地、承包地的进城农村居民，相当一部分人员长期在进入门槛低、技术含量低、工资水平低的行业就业，往往不能实现稳定、持续就业，城镇企业职工基本医疗保险的缴纳或者由于企业操作不规范不愿意为其缴纳，或者由于其频繁更换工作，致使保险缴纳时常中断，无法达到文件中的规定年限。

（3）部分政策扶持力度小，对农民进城定居落户吸引力有限

一是补贴标准过低，激励作用有限。现有的政策措施规定：对举家迁入城镇并自愿退出原有宅基地和承包地的给予一次性经济补助，用于农村居民进城落户后的住房补贴、医疗、养老保险等费用补贴。面对城市的高房价、高物价已经高生活成本，现有的补贴标准显得杯水车薪，无法全然解决农民进城的后顾之忧。

二是政策倾斜力度小，无法解决农村居民进城落户定居后面临的住房困难。按照省住房和建设厅出台的《陕西省进城落户农村居民保障性住房申请、审核程序暂行办法》，进城落户农村居民在落户所在地不能自行解决住房困难时，可申请保障性住房，实行与城镇居民平等条件、平等轮候。但从目前实际情况来看，现行规定并没有给予这一部分特殊群体足够的政策倾斜和扶持力度，制约了农村居民进城落户定居积极性的发挥，吸引能力有限。

三是奖励扶持政策缺乏特殊性和区分性，制约政策性引导作用的有效发挥。现行政策在吸引农村居民选择落户定居大城市还是中小城镇方面并没有很好的区分度，也没有给予吸引农村居民落户定居的中小城镇更多的奖励和扶持政策，政策的引导性有限。如《陕西省接受农村居民进城落户奖励资金管理暂行办法》中规定：省级财政依据落户数量按每户1万元的标准给予一次性的奖励。这种一刀切的政策规定，无法有效发挥中小城镇较强的承载农村居民城镇化转移的能力。

（4）政府部门职责不清，制约政策效果的发挥

省上《关于做好进城落户农民就业技能培训和创业培训工作的通知》指出，进城落户农民可根据自身需求，在全省范围内凭申领的《陕西省就业（创业）培训券》，自主选择就业（创业）培训定点机构和培训专业接受培训。由于通知中并没有明确各市县负责此项工作的政府部门及其具体的职责，致使职责不清，分工不明，工作落实困难。同时，通知中没有进一步明确各地有资质的定点的培训机构的名单并予以公布。

三、需要调整完善的政策建议

（一）创新改革户籍政策。以公安部门深化户籍制度改革为突破口，只要总体上符合省、市文件精神，有接纳条件，群众自愿，都可以放宽条件，做到户籍管理“零障碍”。降低农村居民进城入户门槛，以具有合法稳定住所为户口迁移的基本条件，着重解决符合入户条件的已在城镇务工经商的本自治区籍农村居民及其配偶、直系亲属，以及其新生代转为城镇居民落户问题和城中村等其他户籍历史遗留问题。以解决已在城镇居住的农村居民就地转户为重点，结合实际，大力推进农村户籍居民整体转户，实现农村居民向城市居民转变。

（二）完善城乡一体化社会保障政策。健全进城农民的社会保障制度，使其享有与城镇居民同等的社会保障权益。医疗保险方面，放宽相关条件，规定进城落户人员，与用人单位签订劳动合同的，可以参加城镇职工基本医疗保险。灵活就业人员，可以以灵活就业身份参加城镇职工基本医疗保险，或在落户地参加城镇居民基本医疗保险。进城落户人员符合当地低保救助条件的，按照属地管理原则，纳入城镇低保范围。对因病造成生活困难的城镇低保对象，纳入城镇医疗救助范围，享受医疗救助待遇。养老保险方面，进城落户人员就业后可参加职工基本养老保险，与用人单位建立劳动关系的，用人单位与个人分别按规定缴纳基本养老保险费；灵活就业人员，可以以灵活就业身份缴纳基本养老保险费。达到规定条件的，享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇。加快制定养老保险不同制度之间的转移衔接办法，使农村居民转为城镇居民后，能实现养老保险的顺畅转移和有效连接。

（三）规范保障房安置政策。在住房保障方面，将经济适用房、公共租赁住房、廉租房的购买和租赁适度向进城务工经商的农村居民倾斜。逐步改善稳定就业农村居民、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。同时，加大城镇规划区内转户集中居住小区、农民工公寓的投入和建设力度。集中居住小区、农民工公寓建设用地采取行政划拨方式供应，并比照廉租房、棚户区（危旧房）改造、公共租赁房等保障性住房，享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。

（四）对接移民搬迁与农民进城落户政策。全省地区经济实力差异较大，要让农户一次性进城条件不成熟，可以让有条件农户迁至条件相对较好的宜居地区，而且目前宜居地区有部分农民已经在城市生活，家中宅基地和住房闲置，政府可以将农民进城居住、扶贫开发与移民搬迁政策予以整合，逐步形成贫困地区有条件农户向条件相对较好地区搬迁，条件较好地区农户逐步向城镇迁移，让进城农民和移民搬迁农民在宅基地、资金、住房方面各取所需。

（五）完善就业创业服务政策。进一步拓宽就业渠道，完善就业保障机制，落实培训补贴小额贷款等政策。加大农民工就业培训力度，建立健全公共就业服务网络，落实培训补贴、职业鉴定补贴、职业介绍补贴以及小额贷款等政策，拓宽就业渠道。对大中专毕业生提供就业服务和政策扶持，强化职业指导，搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台，引导农村籍大中专毕业生到基层、工业园区、中小企业等实现稳定就业。鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业，并帮助其通过创业实现就业。

（六）灵活推进土地流转政策。农村土地承包期内，承包方家庭部分成员迁入设区城市市区和全家或部分成员迁入城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权，鼓励在城镇落户的农民依法将承包地进行流转。对从农村迁入城镇落户的，保留其农村原有的宅基地使用权。对自愿放弃原宅基地自行到城镇购房入户的农民，可由本人向所在政府提出书面申请并签订有关协议，给予一次性货币补偿。创新土地流转制度，提倡有条件的地方进行土地股份合作、土地信用合作和土地抵押，以及以农村建设用地入市等流转模式，试点土地年租制，允许农民以承包地在城镇换股、换租、换保障。

参考文献：

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[2]陈亮，杨静.工业化、城市化互动发展与我国农民权益保障[J].教学与研究，2011.

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