海口城镇化进程中的农业转移人口市民化探讨

摘要：农业转移人口市民化是城镇化的核心，也是提高城镇化质量的关键，为此，海口要从三个方面来推进海口农业转移人口市民化：即以新型城镇化的理念加速提升海口城镇经济实力；深化各项配套制度改革；加快推进城乡基础设施一体化和公共服务均等化建设。

关键词：城镇化；农业转移人口市民化；海口

中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）01-0-02

十报告提出：要“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。这是解决“三农”问题的根本途径。城镇化是指农业人口不断向非农产业转移、使城镇人口比重提高的历史过程。农业转移人口市民化，是指让已进入城市从事非农产业的农民，在身份、工作、生活和交际方式上向市民转化的过程。

一、城镇化进程中的海口农业转移人口的基本现状

去年末，海口按户籍计算的城镇化率为60.1%，按常住人口计算的城镇化率为75.48%。目前海口农业转移人口的现状与城镇化进程极不协调。

海口农民工的基本现状：一是人数多。国家人口计生委的《中国流动人口发展报告2012》指出，我国农村户籍流动人口约占流动人口总量的80%。依此计算，目前海口的农民工约42万人；二是工资水平偏低，欠薪严重。今年初，592海口招聘网，根据海口18542个招聘信息提供的薪水数据统计，得出海口职工的月收入是2559元，而农民工的月收入仅是城镇职工的60%，即1500元左右；2011年未，海口劳动用工监督部门就为2437名劳动者追回拖欠工资181万元；三是基本享受不到城市的公共服务。农民工子女难以享受到城市的义务教育；居住条件较差；社会保障普遍缺失；基本上没参加当地的选举等民主活动；医保参加率不足30%；四是劳动环境较差。农民工干的是城里人不愿干的活；五是受教育程度较低，专业技能较欠缺；六是农民工身份转换难。

二、海口城镇化质量不高的主要表现及不良后果

当前海口城镇化质量明显不高，主要表现在：

首先，城镇化粗放低效。去年末，海口按常住人口计算的城镇化率比全国高出22.91%，但海口的人均GDP却还比全国的平均水平低133元；城镇居民的人均可支配收入，更是比全国的平均水平低了近10%。其症结是它不合理的产业和就业结构。海口市去年一、二、三产的比例是：7∶24.6∶68.4。如此经济发展水平，凸显服务业占比过高，但也多是传统服务业；二产占比低，在全国省会中排末位；农业产值占比小，但农业人口却占全市户籍人口的39.9%。其次，土地城镇化快于人口城镇化。海口城市建成区面积由2002年的62.64平方公里扩大到2012年的123.6平方公里，十年增长了197.3%，而同期城镇人口只增长了46.1%。再次，户籍人口城镇化慢于常住人口城镇化。十年来，海口以农民工为主体的非户籍常住人口以年均6.4%的速度增长，而户籍人口年均增速仅为1.6%。

海口农业转移人口市民化滞后于城镇化，引发了诸多不良后果。

首先，削弱了城镇化对内需的拉动作用；一方面，削弱农民工因生活方式转变带来的巨大消费需求。据测算，一个农民工转为市民，每年会增加1万元消费。如果将海口42万农民工及其随迁家庭成员的消费都算上，新增的消费额在百亿以上，可占到海口去年社会消费品零售总额的24%。另一方面，农民工市民化，会带来大规模基础设施和住宅的投资需求。我国“在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%”。以去年海口商品房均价9402元/m2及城市居民人均住房建筑面积29.79平方米来计算，42万的农民工及其随迁家庭成员如全部转成市民，可带来2800亿左右的住宅投资需求；其次，阻碍企业积累人力资本和可持续发展；再次，影响社会和谐稳定；最后，不利于推进农业现代化和城镇化发展。

三、海口农业转移人口市民化的主要制约因素

1.经济总量小的制约。去年海口市GDP为820.58亿元，在全国27个省会GDP排名中，倒数第二；在2012年省会人均可支配收入排名中，海口市也是属于最后梯队。较小的经济总量削弱了城镇对农业转移人口的吸纳力。

2.过高的房价，阻挠了农民工长期在城市安居乐业。

3.偏见与素质偏低，致使农民工收入和工作不稳定，难于融入市民社会。

4.各项配套制度的制约问题。（1）农村土地非市场化流转问题：农民工缺乏退出土地和农业的市场机制。目前海口农村的土地流转仍处于小规模、自发和无序的状态，致使农民缺乏退出土地和农业的市场机制。（2）户籍问题：城乡有别的户籍制度安排，是造成农民工受到不平等待遇和难以融入城市的制度。（3）社会保障问题：农民工缺乏社会保障。与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性，没有将农民工纳入城市社会保障体系。现行的海口市居民社保待遇存在着低水平问题，也影响了农民变市民的积极性。

四、有序推进海口农业转移人口市民化的对策

海口要求得经济的超常发展，未来城镇化的重点应转移到提高质量上来。第一步是用3年时间，把已在城镇内有稳定职业和住房的、自愿的农民工及其随迁家属转为城镇户籍居民；第二步是用5年时间，初步解决存量与新增的农民工市民化。为此，应采取以下对策。

（一）以新型城镇化理念，加速提升海口城镇经济实力

1.以科学、集约、个性、智能和绿色的理念来做大做精主城区。海口的产业和就业结构存在农业就业人口占比高、第二产业占比低和低层次服务业占比高的问题，要在提高城镇化质量进程中加以调整改善；在适度扩大海口建成区规模、提升中心组团功能、加快长流组团、江东组团的开发过程中，要把生态文明理念融入城镇化全过程，以形成三个智能型城市发展驱动核心，使主城区成为海南国际旅游岛建设综合服务保障的重要平台；在征占用地搞建设的同时，增强对农业转移人口的吸纳能力，并将区域内的农民直接市民化。

2.以优势产业为支撑，做强做特中心镇。在政策上应做好以下工作：一是合理引导，科学规划。对设定的十个中心镇要按照主体功能区划、高起点修订总体规划，力争到2020年，使中心镇具有发达产业、功能完善、辐射带动能力强和可持续发展的小城市。二是坚持扩权强镇。按照“权责一致、能放即放” 的原则，扩大中心镇的经济社会管理权限。三是依托资源优势，发展特色经济。海口镇域经济的发展，要依托资源优势和产业特色，优势互补，大力培育“一镇一品”“一镇一业”，推动二、三产业向镇墟发展，促进农业转移人口就地市民化。四是用好“国土20条”，突破镇域发展空间瓶颈。目前海口市多数镇存在集体建设用地匮乏的现象，要突破镇域经济发展的空间瓶颈，海口市可依照建设用地总量不变、占补平衡的原则，通过对农村宅基地、集体建设用地及农地的整治，调整建设用地的结构、布局和时序，增加重点镇、村的建设用地，减少资源环境差的边远村镇的建设用地，土地保留集体建设用地性质或征收为国有，再划拨给镇、村集体经济组织长久使用。镇、村可通过设立集体资产管理投资开发公司，通过建设用地抵押融资、入股合作联营、使用权招拍挂转让等途径来筹集发展资金。对被征占了土地的农民，除了安置补偿和安排就业外，还要把它们转为城镇居民，并进入城镇社保体系。

（二）深化各项配套制度改革

1.尽快实行户籍居住一元化管理及积分落户制度。对本市农民工以常年居住地为户籍登记地，并最终建立以身份证为核心，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险与子女教育等信息于一体的居民信息管理系统，推进户籍居住一元化管理；对外来农民工建立积分落户制度，统一审核标准及信息管理，对职业、工龄、工资、住房等条件综合打分，达到规定分值即可申请落户。

2.以市场化为导向，创新农村土地流转和征占用制度， 使农民工有退出农村的机制。在我国尚未突破“农村集体土地所有权不能买卖，但集体土地承包经营权可以流转” 的情况下，海口可通过下面几点来创新农村土地流转和征占用制度，为农民工退出农村创造条件。一是确权。尽快把承包经营权证和宅基地使用权证，发放落实到所有农户手中，而且要把集体资产量化到人。二是建立一所集中有序的农村产权电子交易平台。让所有想转让和租赁农村产权的农民和农业社等个人和法人，能够简便快捷地完成交易。对已在城镇落户的农民工，既允许他们以多种形式转让土地经营权、宅基地、股权等资产，也允许他们长期拥有这些资产，但不能继承。三是政府采取多种有偿手段处置农民工的农村资产。 如置换或回购土地、实施“新居工程”、享受廉租住房、自主购房补贴等，引导农民工向市民转化。四是实施镇域之间人地“挂钩”政策，探索设立农民工落户“土地基金”。 在可控的基础上，实行镇域之间人地挂钩“政策”，促进用地指标的空间转移，城镇建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模“挂钩”。 五是争取中央土地管理部门给海口增加建设用地指标，以解决外来移民市民化问题。

3.加快实现公共服务均等化。海口市政府可以考虑建立以常住人口为依托的公共服务提供体系。一个人只要在城市有稳定的住所和工作，并且居住超过一定年限，就可享受到和城里人相同的待遇。

4.制定促进就业的相关政策。首先，对吸纳农村劳动力较多的企业，实行税收减免等优惠政策；其次，鼓励有实力的农民在城市自主创业，提供农民创业启动基金；再次，制定相应的职业培训政策，提高农民就业技能。

5.加大财税金融的改革支持力度。一方面是探索以政府投资贴息、资本金注入和补助等方式，引导、激活民间资本、技术和人才等资源下乡，支持镇村经济发展，有效提升耕地和宅基地的价值；另一方面是通过对农户的财税金融支持，尝试让农业转移人口以土地承包权等资源来抵押筹措资金，用以在城镇中置业安居或创业谋生或扩大现代农业生产；尝试建立农村土地银行，盘活农村财富资源。

（三）加快推进城乡基础设施一体化和公共服务均等化建设

1.高起点编制镇村总体规划及加强配套设施建设。目前海口多数村庄存在规模小、布局分散和较偏远的问题，致使水、电、路、医疗、教育等公共服务成本太高。为此，要按照“规划先行、相对集中、群众自愿”的原则， 以政府引导为主，以镇为依托，以集中建设公共基础设施和农民新村为落脚点，将位置偏远、发展条件差的镇村撤并；引导面积小、人口少、地域相邻的村并点，向新型农村社区集中，促进农民就地市民化。

2.创办乡镇特色工业园和发展现代都市农业。要在传统农区规划和建设一批乡镇特色工业园，推进乡镇企业向园区聚集；积极发展现代都市农业，引导农业生产由家庭经营转向产业化经营、农民向农业产业工人转变、农产品收入向工资收入的转变，为农民市民化创造条件。

3.加强农业转移人口的组织培训力度。利用龙头企业的特色优势，发展企业实地培训，创新就业模式；加强政府对农村劳动力的培训、转移、组织及监督工作，为农民工稳定就业提供保障。

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