金融监管模式再造

近年来，随着我国金融体制改革的不断深化，金融监管体系建设不断加强，整体上对金融业的监管水平也在不断提高。但与此同时，我们也应清醒地看到，我国现行的分业金融监管体制也存在协调不畅、监管范围狭窄、监管手段单一等诸多问题，面临金融业混业经营、外资金融机构涌入、新型金融衍生工具不断出现、民间金融日趋壮大等严峻挑战。

笔者认为，为更好地维护国家金融稳定与安全，适应金融业跨机构、跨市场、跨国界交叉经营的现实存在和未来趋势，实施以人民银行为核心的统一、分层监管模式将是我国金融监管体制的必然选择。

现行监管体制面临的挑战

中国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是1993年以前由中国人民银行统一实施金融监管；第二阶段是从1993年以后，中国证监会、中国保监会和中国银监会陆续成立，由此中国正式确立了分业监管、“一行三会”分工的金融监管体制。

在中国现有的金融监管体制下，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，发挥中央银行宏观调控和防范与化解系统性金融风险的作用，负责提供支付结算等相应的金融服务。银监会、证监会和保监会分别负责银行业、证券业（期货、基金）和保险业的监管。这种金融监管组织架构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都集中于相应行业的微观监管层面。

就中国现行金融监管体制而言，这种监管体制从其实际运行以来所取得的成效看，在总体上是值得肯定的，它不仅完善了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效地制定与执行货币政策。

但近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，我国金融业开放步伐加快，金融业综合经营不断发展，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已出现明显的不适应，问题也逐渐显露。

首先，综合经营挑战中国现行金融监管体制。

随着中国金融体制的不断深化，中国金融业混业经营的趋势开始显露，已经出现了各种形式的综合经营的金融控股公司，如光大集团、中信集团、平安集团等，一些大型央企和民营企业也纷纷建立自身的金融平台，成为产融型的金融控股公司。

同时，以市场、产品、服务等方式的银证合作、银保合作和证保合作都在广泛开展，形成了多家监管机构同时监管一家金融机构的现实，往往会产生监管重复或监管缺位、监管成本过高或监管资源浪费等问题。

其次，外资金融机构的涌入挑战中国现行金融监管体制。

随着越来越多的跨国金融集团开始进入中国金融市场，它们中的大部分是兼营银行、证券、保险等多种金融业务的金融控股公司。国际金融创新业务的飞速发展，新型金融衍生工具不断出现，既增大了金融业风险，又会使传统的金融监管制度、监管手段失效。

对于在传统金融监管方面尚缺乏经验的中国来说，对用现代金融技术武装起来的国际金融机构的监管将会受到严峻的挑战。

此外，民间金融的日益活跃挑战中国现行金融监管体制。

近年来以浙江等地区为代表的民间借贷日益兴起和活跃，在发挥正规金融难以做到的“拾遗补缺”和缓解我国一些地区当前经济金融运行中存在的“两多两难”（民间资金多，中小企业多；投资难，融资难）等突出问题方面起到了一定的积极作用。但是由于现行的法律法规和监管缺位，极易诱发非法吸储、非法放贷、非法集资等行为，严重干扰正常的金融秩序，在一定程度上助长了投机炒作行为，弱化了国家宏观调控效果。

当前监管体制存在的问题

首先，缺乏有效的监管协调机制。在分业监管体制下，人民银行、银监会、证监会和保监会四家监管机构自成系统，条块分割，各司其职，它们之间的协调合作至关重要。随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，不可避免地出现监管真空和重复监管的现象，涉及审批权力的，体现权力设置的重复；涉及责任追究的，反映出监控真空和问题处置的真空，造成监管成本的提高和监管效率的降低。

其次，监管的方式和手段较为单一。市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一。而中国主要采用的是行政手段，行政干预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强。目前基层监管部门的监管方式主要是外部监管，即现场监管和事后监管。对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能。

第三，国有金融资产管理部门与“一行三会”的监管边界不清。财政部、汇金公司作为现有国有金融资产管理部门承担着金融业国有股权管理的职责，通过公司治理角度对金融机构的发展规划、落实国家宏观调控政策、防范各类风险、股权分红、薪酬模式进行管理，这些职能一定程度上与“一行三会”的职能相重叠。

除了中央国有金融资产管理部门，地方国有金融资产管理部门也存在类似问题，上海国际、天津泰达等金融控股公司一定程度上承担着国有金融资产管理职责，对地方金融机构有很强的控制力。

最后，货币政策与金融监管存在利益冲突。中国将银行监管职能从人民银行分离并成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突。但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而是将这种冲突外部化了。银监会成立后，中央银行虽然享有充分的货币政策信息，但不再享有完备的银行监管信息，而这些微观的银行监管方面的信息是中央银行货币政策有效传导和维护金融稳定的重要信息。

地方金融办职能定位不清

近年来，为弥补地方金融产业发展滞后而造成的经济“短板”，地方政府纷纷成立了政府辖下的金融管理和服务部门（金融办或金融服务局），用以协助中央加强对地方金融机构的监管和服务，并推进地方金融业加快发展。各地方金融办成立以来，的确在促进区域金融健康发展中做出了积极贡献。

然而，随着金融办的不断发展以及职能的逐步扩大，其先天不足也逐渐显现。由于各地金融办是地方政府自发创立产生的，成立的目的及发展过程带有明显的地域性和差异性。主要表现在以下几个方面：

一是名称不统一。自金融办成立至今，金融办的名字就“五花八门”，以省级金融办为例，除北京明确称谓金融工作局以外，主要从功能角度考虑，各地的称谓主要有：“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融工作领导小组办公室”、“金融稳定办公室”、“金融管理办公室”等，名称无法统一，功能自然也各不相同。

二是职能不明确。地方金融办的设立，最初定位是代表地方政府，协调与金融监管机构和各类金融机构的关系。随后，地方金融办的职能逐渐扩充，开始具备一些金融监管职能，特别是近几年来，地方金融办逐渐被赋予在培育金融产业、服务中小企业、支持小额贷款、监管准金融机构等方面的职能。

然而，这些职能大都是地方政府为满足自身需求的直接结果。各地金融办由于地方经济禀赋不同，其职能定位也千差万别。

三是发展不均衡。在我国新一轮的区域发展规划中，区域性金融中心的建立已成为共识。目前可以看到的区域发展格局中，环渤海的北京、天津，长三角的上海，珠三角的广州、深圳，西部的成都、重庆等，在这些城市中地方政府金融办作用发挥得最为充分，基本成为了地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。

由于各地方政府金融办的定位和发展有差别，客观上也造成了各地的金融发展更难平衡，两级分化越来越严重，同时也不便于金融办在全国范围内加强横向合作或建立相应的联动机制。

四是地位不对等。目前全国各级政府金融办身份地位多有不同，以省级政府金融办为例，在级别上，有的是正司局级，如北京、上海、重庆、内蒙古等，有的是副司局级，如黑龙江、天津、江西、四川等；在机构设置上，有的是地方政府直属机构，如北京、上海、广东等，有的挂靠在政府办公厅，如江西、吉林、陕西、黑龙江等，有的则内设在发改委，有的仍停留在联席会议制度上。

五是权责不明晰。近年来，随着地方政府对金融诉求的不断增多，金融办的职能，尤其是监管职能也在地方政府与中央的利益博弈中，呈现出不断扩张的趋势，并在一定程度上与金融监管部门的职能出现了一些交叉，客观上在一些工作中造成了多头监管现象。个别金融办从地方政府利益出发，常常凌驾于“一行三会”的分支机构之上，在实际工作中干涉金融监管事务，致使许多工作权责不清，有的还出现了金融办与当地“一行三局”金融监管相悖的情况，对监管工作造成了负面影响。

金融监管模式再造

借鉴国际金融危机以来各国金融监管改革的经验，结合我国现阶段经济社会发展的实际，应尽快建立一个统一清晰的金融监管框架，完善金融立法及相关法律法规，进一步明确：“一行三会”及地方政府的金融监管职能定位，合理划清中央和地方的金融监管边界。这样使得人民银行、银监会、证监会、保监会职能更加明晰，使得中央监管机构与地方金融办权责分明、各司其职，以促进我国经济金融的持续、健康、较快发展。

笔者认为，可行的监管模式创新可遵循以下几点：

首先，建立以人民银行为核心的统一、分层监管模式。

2008年国际金融危机爆发表明，金融监管当局协调不力是此次美国次贷危机产生及蔓延的主要原因之一。为此，许多发达国家的监管改革方案都要求加强监管协调，设立实体化、制度化的监管协调机构，或加强中央银行的监管职能，有些甚至将监管机构合并回中央银行等。

目前，中国的金融分业监管部门之间的协调机制缺乏正式制度保障，监管联席会议制度未能有效发挥作用。因此，应赋予中国人民银行“牵头”监管权力，并与其他监管机构密切合作以解决监管过程中存在的“盲区”，从而明确以人民银行为主体的监管协调机制。

其次，完善宏观审慎政策框架，维护金融稳定。

完善中国宏观审慎监管框架，需要明确中央银行、财政部门和监管机构的分工。鉴于中央银行的职能，应从制度上进一步明确中央银行在宏观审慎政策框架中的主导地位，赋予中央银行对具有系统重要性金融机构的监管权。同时，加快建立存款保险制度、早期预警体系、金融稳定指标体系，在宏观审慎分析基础上进行压力测试。

要研究如何在制度上建立逆周期的因素。采取措施缓解金融机构的顺周期性，并通过逆周期资本缓冲机制，改革计提拨备和公允价值会计方法等，建立恰当的逆周期机制。通过降低信贷活动、资产价格以及整个经济的周期性波动，防止金融失衡的扩大和系统性风险的不断增加，维护金融稳定。

此外，应理顺监管体系，不留监管真空。在当前分业经营、分业监管的框架下，应明确人民银行对金融控股公司的监管权，抓紧制定跨行业跨市场的交叉性金融业务的标准和规范，进一步提高金融市场的透明度。

再次，建立中央银行与金融监管机构之间的信息共享机制。这包含两点，即：建立货币政策和金融监管共享的数据库和建立信息共享责任约束制度。

前者针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能相互利用的情况，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统。

后者主要是以法规形式明确人民银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容以及应负的法律责任等，以保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。

最后，应从国家层面为地方政府金融管理进行责权定位。

客观上讲，金融办的存在有其一定的必然性和合理性。正是由于地方金融发展的特性需求，才促成了金融办的产生和发展。从实际情况看，金融办发展至今，已经具有了“一行三会”监管框架内所不具备的一些功能，并且在实际工作中也产生了积极的效果。

因此，当务之急，应当尽快地为地方政府的金融管理责权定位，将金融办纳入到我国的金融监管框架中，引导其逐步成为“一行三会”在地方监管的重要补充，并在当地的金融建设中发挥更大的作用：

一是配合中央管好区域金融的职能。目前，“一行三会”的监管体系已经基本成熟，对于金融产业发展，中央有统一的规划和意见来指导。

从理论上讲，由于我国目前区域经济发展不平衡现象十分明显，完全按照“一刀切”来实行集中统一监管，监管的信息传递链条过长，中央鞭长莫及，效果很难理想；从实践上看，在现行体制下，基层的金融监管工作如果没有地方政府的密切配合，也将遇到很大的困难。

因此，应明确各地金融办配合“一行三会”分支机构实施宏观调控和协助金融监管的职能，重点发挥金融办政府职能部门的组织、协调以及与地方政府信息沟通和反馈的作用。同时，要严格划清金融办和“一行三会”分支机构的监管边界，有效防止金融办权力越位。

二是差异化管理地方金融及准金融领域的职能。由于目前各地金融发展的差异性比较明显，可以考虑建立统分结合的分层次管理体制，根据各个地方文化差异、经济发展水平、信用状况，制定具有差异化的监管策略。

在监管内容上，地方政府金融办可通过金融办代表当地政府行使出资人的权利，参与地方国有金融资产的监督和管理。根据地方经济发展需求，强化金融办对准金融领域的监管，对辖区小额贷款公司、典当行、担保公司、地方各类风险投资机构实施市场准入管理，并承担相应的监管责任。

三是编制地方金融业发展规划并推动实施的职能。金融办应依据地区实际情况和经济发展需要，联合金融监管部门，组织金融机构联合编制本地区的金融业发展规划。

四是推进区域金融生态环境建设的职能。由于目前各地金融生态环境建设仍然滞后，也迫切需要地方政府特别是金融办为本地区金融体系整体功能的发挥创造良好的外部条件。

比如：及时向地方政府及有关部门反馈金融发展情况、提出决策建议；积极协调工商、税务、公安、司法、海关等执法部门，为金融机构的展业提供司法和行政便利。

五是规范和引导民间融资健康发展的职能。目前我国民间融资尚无明确的监管主体，地方政府金融办应当发挥政府职能部门在资源整合和信息收集中的优势，在规范和引导民间融资健康发展中发挥重要作用。比如：负责组织搭建民间资金借贷平台；推动民间信贷市场的建立和利率市场化。

作者为中国人民银行党校常务副校长

注：本文不代表作者供职单位观点