关于我国电力行业垄断与有效竞争的思考

摘要:电力行业的垄断使其能形成规模效应和短期利润，有利于增强电力行业体系的稳定，但从长远来看，电力行业的垄断将导致其低效率运行，社会福利的损失以及国家管制的失位，甚至造成社会腐败。因此，我们应该正确认知电力行业的垄断内涵，打破银行业的垄断格局，促进电力行业有效竞争，充分发挥电力行业在国民经济发展中的重要功能。

关键词:电力行业 垄断 有效竞争

自上世纪80年代初开始至今，政府主管部门秉持“政企分开、引入竞争、政府规制、企业重组”的原则与思路对电力行业进行了改革；我国电力工业因此而取得了长足发展：电力行业实现厂网分开，重组发电和电网企业；在发电环节引入竞争；深化电价、电力投资及电力规制体制；组建了电力监督管理委员会；等等。从本质上讲，电力行业的改革是因为其原有的垄断体制不适应供求关系的新变化而产生的：消费者期望电力产品低廉的价格与优质的服务，运营者需要维持运营和攫取超额利润。如何正确认识电力行业的特征，借助政府规制和市场机制两把利刃，解决“效率”和“发展"的双重问题，已经成为我国电力行业改革发展的焦点问题。

一、电力行业的垄断属性

(一)自然垄断――电力产品的自然属性

现代法学一般认为：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这类产品的部门或企业如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。

1、规模经济与效率主导性

任何企业进行社会生产时，它总会面临生产成本问题。如果企业的单位生产成本相对过高，则其必然会处于竞争的劣势地位；如果企业的单位生产成本相对较低，则它就处于竞争的优势地位。但是，企业的生产成本并不是固定不变的，除了技术等因素的作用，即使在相同的条件下，企业的单位生产成本也可以随着生产总产量的增加而趋于下降，原因在于当企业的总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄。这在电力行业表现得尤为明显：固定成本和折旧成本均比较高。当长期平均总成本随着产量的增加而降低时，规模经济就出现了。

在定性研究上，很多文献都说明了垄断会扭曲资源有效配置，造成两类损失：消费者损失，即消费者收益转移给垄断生产者，因为垄断创造超额利润（表一）；社会净福利损失．如垄断行业职工工资偏高、垄断企业奢侈浪费、上缴利润偏少等。

2、网络经济特征与沉没成本

自然垄断经营的产品一般具有网络经济的特征，即依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务，如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等；如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务是无法流转到社会消费领域。衡量这些产业网络作用的最佳指标是网络上的流量，而网络上的流量将随网络节点的几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大。

由于自然垄断依赖于网络经济为整个市场提品和服务，因此企业在经营自然垄断行业时，将要投入大量的资金进行基础产业网络的建设。这些产业网络形成了大规模的固定资本，它们折旧时间长，变现能力差，从而导致了整个垄断产业大量的资本沉淀（表二）。另外，由于基础产业网络占有的资产往往具有相应产业或者行业的专用性，所以资金一旦投入也就很难收回,所形成的企业资产也难以改为其他用途。

(二)行政垄断――电力行业的社会属性

行政垄断是中国特有的一个概念。有学者借用了“政府垄断”的概念，将行业壁垒、地区壁垒、政府限制交易或者强制交易、政府专有交易看作是行政垄断。

我国的电力行业垄断即是行业垄断又是地区性垄断。具体表现为电力部门为保护其特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其它行业参与竞争的行为。一方面，在“厂网不分”体制下，建电厂收益显著、利润高；建电网则有一定的公益性，特别是不同地区间的基础网络，由哪个企业建设，如何分配利润，如何分摊管理和维护成本等，都非常复杂，另一方面，我国各地区、各城市之间经济基础差距比较大，这就造成了电网建设相对落后。例如二滩所在的川渝电是我国较大的独立电网之一，但与周边省市电网尚无特别联系，省际间电力通道没有建立起来，尽管发电量很多，但无法输送到电力紧缺的华东、华中地区。

1、政企分离不彻底与低效率

以发电领域为例，目前，我国火电的发电量仍占较大比重，原有的大型电厂的煤炭价格不是由市场确定，而由国家来定价；对于某些地方新建电厂，地方政府或主管部门既担负行业行政管理职能，又直接或间接参与市场竞争，既是裁判员，又是运动员；为开辟财源，与电厂投资人订立协议，用行政权力限制煤炭出境，而发电厂职工兴办电煤供应企业，垄断电厂原料供应。在全国用电需求形势相对缓和之际，地方上的某些掌权者就要求新建小火电厂所发电量要优先输送和销售；然而，根据中国电力企业联合会专家介绍，一台13.5万千瓦的小机组，比30万千瓦的机组耗煤要高15％，比60万千瓦的机组耗煤要高26％。据中电联的最新行业统计调查显示，2011前7月份华能、大唐、华电、国电、中电投五大发电集团公司电力业务合计亏损74.6亿元。其中，7月份电力业务亏损9.8亿元(上年同期为盈利22.6亿元)，环比增亏1.8亿元。

2、地区垄断与区域利益驱动

任何扭曲的社会现象都是和经济利益相关联的。在市场经济运营实践中，当企业在竞争中缺乏竞争力、经济效益受到威胁，政府、部门往往不是帮助企业通过正确的市场决策增强竞争能力，尽快适应市场，而是直接用行政命令的方式限制、排斥或阻碍外地同类企业或外部门企业参与竞争。为达到较好的地方财政状况而追求地方、部门利益的欲望，是行政性垄断产生的内在动力，是行政性垄断屡禁不止的重要原因。如今，地区、部门利益的强化更是出现了分散化的趋势，为了保护地方、部门利益，政府或政府部门通过行政命令或制定地方政策等手段，保护本地的原材料、产成品，保护本地企业的生产经营和经济利益，最终形成地方封锁或部门封锁。更为严重的是，垄断经营在垄断了供给的同时也垄断了生产经营成本、费用等信息，特别是建造费用方面的信息，导致建设工程公司谎报费用，管制者也难以发现，从而导致政府管制的低效率。比如，“厂网分开、竞价上网”改革受到地方保护主义的严重阻碍，许多地方为了确保税源以各种理由宁要本地高价电不要外地低价电，广东省电网甚至拒绝贵州、广西、云南的廉价水电。

3、垂直垄断与产业结构不合理

原有的高度集中统一领导的计划经济体制带来的不合理的产业结构所造成的影响依然存在，加之改革开放后曾经出现经济过热现象，国家宏观调控一时又无法跟上，从而导致重复布局、重复生产，使各地的产业结构呈现出较为严重的趋同现象。经济结构不合理导致原材料、成品的供需矛盾趋向尖锐，竞相抬价、竞相压价、竞相抢购的现象时常发生。

长期以来，电力行业基本上采取垂直一体化的组织结构，国电系统的企业无一不是“全能”企业――自产、自输、自配、自销，其形成垄断是必然的。以国电公司为例，成立伊始便定位于经营跨区送电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人。国电公司采取国有独资形式，拥有全国一半的发电资产，几乎全部的高压输电网和大中城市配电网，以及1/3的县级农村配电网。这笔庞大资产用数字来量化，就是8700亿元人民币，占国有工业企业资产总额的1/6强。此外，电力行业各环节的价外加价愈演愈烈，造成消费者越来越重的负担。

4、行政违法与法律制度不完善

改革开放以来，中国各个方面得法律制度趋于健全和完善。但是，不应忽视的是，中国现行的法律对各级政府的约束力是非常有限的。还有，中国缺乏对行政性垄断的法律规制，在诸多已颁布的法律中，政府都不是行为的主体。现行法律对政府的行为模式、法律责任的规范严重不足，对于政府、垄断命令等行为缺乏必要的监督和惩治措施。一些政府及其所属部门往往要求别人严格守法，而自己却不能起到守法的模范作用。民主法制化程度不高、现行法律规范不足为政府部门凌驾于法律之上，实施行政性垄断提供了客观上的条件。

二、电力行业有效竞争的可能性

由于现实环境的复杂性，比如产品的同质性或非同质性、生产者的数量及其规模结构、价格制定的方式、交易的方式、市场信息传递的特征和手段、生产者和消费者的地理分布、产出控制的时间特征、工厂或企业规模的差异导致的成本变动、短期产出波动引起的成本变动、生产能力的可伸缩性等，决定了竞争的多样性，各个产业之间以及同一产业在不同阶段的竞争特性都不可能完全相同。 “有效竞争”的实质在于，它确信“需求与成本的长期曲线不仅较之短期曲线平缓，也比人们通常用图表表述的要更为平缓”；存在产品适度差异，特别是具有紧密替代关系和较多知识技术含量产品推动的竞争，可能是更为可行和有效率的。

(一)投资主体与发电主体多元化

从电力产品产供销的流程分析，一方面，在发电领域，政府可以打破投资限制，允许电力公司以外的投资者建发电厂，只有非电力公司拥有的独立发电商迅速发展壮大，才有助于增加我国电力市场的竞争性。这种有效竞争将会要求供电商利用自己的资源和优势将电价提高到竞争水平之上并将此价格维持一段时间以获取经济利益的能力。另一方面，电源结构也可以多样化的，依据现阶段我国能源结构特征，以煤电为主，其他电源结构为辅；可以观测到的是天然气发电、核电、水电和其他可再生能源发电在我国正在蓬勃发展，且后劲强劲。比如：我国水资源丰富，总储量约 2.81万立方米，居世界第六位，与之相比，我国水电的装机和发电量仅占可开发量的23.6%和16%，远远落后于其它国家，水能的利用与水电的优势远未发挥。

除此以外，电网企业也存在市场化改革的空间。尽管电网企业一再宣称自己不存在暴利，甚至抱怨经常默默承受亏损，但公众根据一系列事实，特别是国家电网下属企业的负面新闻，很难相信电网企业“非暴利”和亏损的真实性；与其寄希望于电网企业的内部约束机制，不如将其交给市场竞争。以美国电网市场化为例，美国年发电量约4万亿千瓦时，占世界总发电量的20%以上。美国还拥有世界上最发达的电网，共拥有32万公里高压输电线，但是美国没有全国性的电力市场，只有8到10个区域电力市场，美国也没有全国性电网，只有一系列区域电网，由于美国部分地区的电网与加拿大和墨西哥电网相连，有些区域电力市场也是跨国电力市场。

(二)电价核定与多级监管

我国的电力市场仍处于发展阶段，电价改革的主要目标是吸引更多的电力投资，保障国民经济稳定运行；这与发达国家通过降低电价、提高效率和为客户提供更多的选择为目标的电价改革有着本质性区别。另外，电价的核定关系到电力企业的盈利能力，后者直接影响电力企业的发电积极性，如果因此形成电力短缺将直接影响到国家经济的稳定发展。

另外，中央政府和各级主管部门应考虑将主要职能回归到制定各种规章、监管市场准入和价格规制等方面，实现对电力市场的监管。包含电力市场的准入新建、扩建、改造项目，配电、零售业务的许可，交易机构的设立和收费标准，电力企业的兼并、重组和证券发行，发电厂与公用电力公司签订的长期购电合同；从事相关电力交易的资格等等。

三、相关政策建议与措施完善

(一)利用价格机制提高资源利用效率

价格机制是一种经济机制，在这种机制下价格是单纯由交易的供给和需求所决定，而非由政府所指定的；这就使得价格能够成为市场上的信号，协调生产者（电力行业）和消费者之间的互动，并指引资源的生产和分配。经由自由电力价格机制，供给是合理而有效的，利润的分配也是合理的，而资源也能够被正确的分配。目前，我国正在逐步推广和实践“阶梯电价”正式基于价格机制对于资料配置重要性的考量。但是，我们也看到，现阶段的阶梯电价只是简单地户均用电量设置为若干个阶梯或是将消费者进行简单的分类，以此来进行分段计费；虽然这是在原有单一电价制度上的进步，但是完善的空间还很大。长远来看，可以考虑“一户一表，累积进阶”方式进行计收电费，具体方案是，根据以往的用户的消费数据结合实际情况，制定每月每户用电基准用量，然后将用户每月用电量超出基准用量的部分再从最低到高做阶梯式分段，不同段别设有不同的额外收费单价，额外收费单价一般是随着超用量由低到高而逐渐将加高。这样可有效地抑制电力浪费现象，引导居民节约用电，合理用电。

从电力企业的角度来考虑，我国的电力定价基本上是成本加成定价，即成本加收益定价或投资回报率价格规制模型。这种定价方法以全部成本作为定价基础，忽视了市场供求和竞争因素的影响，缺乏适应市场变化的灵活性，不利于电力企业参与竞争，容易掩盖电力企业经营中非正常费用的支出，不利于企业提高经济效率。通常来说，低收入群体通常对电价很敏感，容易因电价上涨而减少电力消费，价格弹性大；而高收入消费群体不太在乎电价上涨，价格弹性小。低收入消费群往往存在较大用电增长空间，扩大低价市场，可显著增加用电量。因此，对于售电量来说，一旦区别定价，低收入居民会由于电价降低而提高消费量，而高收入居民不会因为电价调高而降低消费量，因此整体电力消费会增加，企业能否获得更多利润取决于阶梯电价的科学设计。

(二)采取有效的激励机制推动行业发展

根据发达国家电力监管部门的数据统计，相比迅速建造新发电站来增加发电量，更容易实现成本最低的策略是节约用电和降低用电需求。因此，各级政府和监管机构以及电力公司出台措施，采取有效的激励措施推广节能，值得尝试。比较有借鉴意义的措施包括：电费打折：电力公司对节能电器和设备提供电费折扣，通过鼓励淘汰陈旧设备而永久降低能源需求;专项基金：对电力公司进行激励，帮组电力公司消除资助节能等项目的障碍;交叉补贴：通过高工业电价对居民峰荷用电进行交叉补贴，或通过政府对国有电力企业的亏损进行补贴。

(三)独立的第三方审计制度

从历史的角度看，在国家整体经济发展水平较低之时，以国有企业为主要运作方式进行基础设施建设，能够为经济增长奠定基础，同时也能创造就业机会、还能弥补私人资本的不足等多方面战略发展。但是，根据财政部相关数据显示，全国国有企业2010年实现利润19870.6亿元，同比增长37.9%，其中化工、电力、有色、交通等行业利润增长超过1倍。同时，2010年以央企红利为主而实现的国有资本经营预算收入约440亿元，占当年国有企业累计实现利润的5%。与上缴利润比例较低形成鲜明对比的是，国有企业获取利润而占有的公共资源规模却是庞大的。

电力行业的大部分都是国有企业性质，其巨额利润的来源相当一部分依赖于大量占有公共资源而产生的规模效益，比如：排他性经营权，公共财政资金投入，政府的支持或担保获得有利的融资条件等等。但是，这些收益大部分回归电力企业之间支配，一旦出现损失，成本却能够大部分转嫁给公众。这种经营体制之下，国企决策者的风险偏好明显高于私企的决策者，从而导致国有资产处于不安全的境地；特别是在国有企业缺乏国际投资和商务环境的运营经验，可能形成较大损失，严重者会引发系统性风险。

因此，有必要对电力行业中的国有企业，实行统一规范的内部审计制度、标准化的外部独立第三方会计和审计制度，并将有关信息予以披露。只要将相关制度完善起来，垄断行业职工及管理层薪酬畸高，电力消费价格不断走高，强买强卖等影响民生、造成分配不公的问题，才有可能得到全面而系统的解决。

参考文献：

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[3]张字波,李春杰.基于有效竞争的区域发电市场结构研究[J].华东电力,2008