政府在钢铁产业整合中的主导作用

摘要：在资源环境约束日益强化的条件下，我国要快速、有效地实现钢铁产业整合，政府主导不仅必须是理性的，而且也是必要的。除了目前我国市场机制不完善、市场环境不成熟等需要政府补充市场机制的不足之外，还有资源约束和钢铁产业的负外部性、国有或国有控股企业的主导地位、有效突破产业整合人为障碍的现实需要。在钢铁产业整合中，政府主导作用主要表现：为钢铁产_业整合的市场化运作营造比较宽松的环境和氛围；降低产业整合成本，为产业整合提供必要的支持；必要时采用行政手段直接推动。

关键词：资源环境约束；政府；钢铁产业整合；主导作用

中图分类号：C939　文献标识码：A　文章编号：1672-3309(2011)02-06-02

一、政府主导钢铁产业整合的依据

(一)钢铁产业整合的自组织机制还不完全具备

钢铁产业整合的自组织机制的形成是以市场机制比较完善、市场环境相对宽松为基本前提的。目前，我国正处于从传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，市场机制已经发挥着越来越重要的调节作用。但是。市场力量还受到各种限制甚至是扭曲。市场体系特别是资本市场还不完善，市场秩序还有待进一步规范，钢铁产业的市场整合还会遇到很大的阻力。另外。在未来一段时间内，我国仍处于工业化和城镇化加速推进的阶段，钢铁市场需求虽然会随着经济周期而发生波动甚至是剧烈波动，但是仍然会保持平稳增长。钢铁企业生存环境还相对比较宽松，单纯市场化整合会由于被整合企业的动力不足而受阻，这就需要借助政府力量推动产业整合特别是跨区域产业整合。

(二)基于资源约束和铜铁产业的负外部性

政府推动、引导钢铁产业整合有一个重要原因是资源约束和钢铁产业的负外部性。负外部性又称为外部不经济，是指某个经济行为主体的行为使他人或者整个社会受损，而行为主体并不为此承担成本。经济学理论一般认为，对解决负外部性问题和市场机制失效，需要政府干预。钢铁产业是典型的高消耗、高污染的产业。进入新世纪以来，我国的钢铁市场需求持续增长。在价格引导和利益驱动下。大量技术落后、高能耗、高污染、低效率的中小钢铁企业的过度进入，使钢铁产业集中度迅速下降、产能严重过剩。我国是一个优质铁矿石等资源贫乏的国家，钢铁产业正面临着日益严重的铁矿石约束，对进口铁矿石的依存度已经超过了50％。铁矿石大量进口，导致了国际铁矿石价格持续上涨。同时，发展钢铁产：业所需要的煤炭、电力、运输等也比较紧张。节能减排已经提升到基水国策的战略高度，并日益受到国家的重视。钢铁产业是我国能源消耗和污染物排放的大户，目前钢铁产业增加值约占GDP的3％，而总能耗却占全国总耗能的约15％。其排放的废水、粉尘烟尘和二氧化硫分别占全国工业污染物排放总量的10％、15％和10％，耗能和污染都排在工业各产业前面。如果单纯依靠市场机制的优胜劣汰机制来实现产业调整和整合，周期过长，并伴随着资源的持续浪费和环境的严重污染，代价过大。当前，我国的节能减排任务十分艰巨。出于节能减排的战略考虑。由政府来推动钢铁产业整合。在短时间内实现资源向优势企业的集中。具有全局性和战略性的意义。

(三)钢铁产业作为基础原材料工业。集中了大量的国有企业

我国钢铁产业是受传统体制和传统发展战略影响较大的产业。国有和国有控股企业比较集中，国有或国有控股企业的钢产量占总产出的70％左右，国有资产总量占全行业资产：总量的比重远高于全国其他行业的平均值。由于钢铁产业在国民经济中的重要基础地位和国有企业产权变更存在较大的流动障碍。在今后相当长的时期内，钢铁产业仍将是国有资产比较集中的行业。政府既然是国有资产实质上的所有者。行使出资人的职责，参与产业整合有其合理性。即使是两个钢铁企业之问的市场整合，也需要第一大股东的配合和支持，通过政府授权的办法来实现产权的转让和集中。因此，从这个意义上说。政府也是钢铁产业整合的重要主体之一。当然。政府如何参与、使用何种手段参与，这与政府应不应该参与是两个不同的命题。

(四)有利于有效突破产业整合的人为障碍

我国正处于转型经济的特殊时期，利益格局有着固有的惯性，分散的行政权力会为产业整合设置各种人为障碍，而市场机制本身又往往难以清除行政权力的阻碍，反而会受其影响和损害。只有借助政府的力量，才能突破或拆除人为障碍，使产业整合顺利进行。宝钢集团成功兼并新疆八一钢铁集团与新疆地方政府积极支持有着直接的关系；宝钢与邯钢的跨地域合资合作，建设“邯钢新区”年产460万吨钢的精品板材生产线。国务院国资委、发改委及河北省政府等政府部门也“起了很大的促成作用”。

二、政府主导钢铁产业整合的方式

在钢铁产业整合中。要同时借助市场和政府两种力量；两条腿走路――政府和企业统一步调：两只手出击――市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调动作。政府在产业整合中的作用，主要是通过以下方式来实现的：

(一)为产业整合的市场化运作营造比较宽松的环境和氛围

市场机制在钢铁产业整合中发挥着基础性作用，但需要政府为钢铁产业整合创造适宜的运作环境。政府主要是通过健全兼并等相关法规、制定市场交易规则和市场整合规则，充分发挥产业政策的导向作用。政府要明晰各类钢铁企业的产权边界、推动其按照市场原则进行流动、交易和重组。产权是市场经济的范畴，是产生市场激励和约束，控制和减少市场外部性，维护和提高市场效率的重要工具。钢铁产业整合应该尽量减少行政无偿划拨的办法，而应在明晰产权的基础上，通过推行股份制这种有效的财产组织管理制度来推进钢铁产业整合。要建立健全钢铁产业市场进入制度。由于我国钢铁产业长期以来没有形成有效的产业进入壁垒，而加上地方行政力量的保护、市场供需等原因，致使我国钢铁产业中小企业进入过多，从而影响到我国钢铁产业持续健康的发展。因此，必须通过政策法律制度，真正建立起强制性的钢铁产业的土地、资源、能耗、环保、技术标准等多层次的综合的市场准入条件，有效抑制过多中小企业的进入和生产能力的扩张。促进现有企业的整合。政府要立足于全国统一市场，确定破除抑制跨区域整合的制度安排与政策。通过制定和完善各项法律规章。打破地方主义、条块分割，对本地企业与外地企业一视同仁，维护市场公平竞争，为跨区域产业整合提供市场化运行环境。政府应加快资本市场制度建设。完善相关规则，提高资本市场效率，为钢铁产业整合提供融资和市场化整合手段。

(二)降低产业整合成本，为钢铁产业整合提供支持

政府应采取必要的经济手段和措施，为钢铁产业整合特别是跨省市、跨地区整合提供更多支持，以降低产业整合成本，提高产业整合效益。具体的手段和方法包括：财政、税收、信贷、价格杠杆等。例如，政府为企业的产业整合提供资金支持，银行为企业并购提供直接贷款：增加

淘汰落后产能财政专项资金额度，用于支持符合国家投资管理规定、环保和土地及项目审批手续齐备、因产业调整而淘汰的产能；政府应建立协调地方政府利益的机制，不同地区间企业并购重组后形成的新企业上交的税收在中央与地方、地方与地方间分配比例应能充分调动被整合企业所在的地方政府的积极性。促进跨地区整合：对落后产能实施更加严格的差别电价和差别水价，压缩落后产品利润空间，促其尽快退出市场等。另外，妥善处理产业整合过程中的人员安置和债务重整问题，减少整合企业的经济负担和社会包袱。同时，政府应为钢铁企业的产业整合提供服务，具体内容包括政策咨询、管理培训、信息和技术服务等。

(三)必要时采用行政直接推动

政府推动钢铁产业整合，更多地要使用经济手段和政策手段，但基于产业整体利益和外部性的考虑，必要时可以采用行政方式推进产业整合。以行政手段推进钢铁产业整合的主要优势是，便于打破部门垄断和地区分割。减少一些交易费用，见效较快。当然，采取行政方式，也应该反映钢铁产业的技术经济特征，经过科学合理性和市场可行性的论证，尽量采取行政搭桥、行政沟通和行政协调等手段，由企业通过谈判、竞争，自主决定，达到优势互补，扬长避短，共生共荣的目的。要避免不顾客观条件，采用“拉郎配”和“归大堆”的形式，或过分强调“优帮劣”的解困方式，这类行为偏离了产业整合的资产最优化组合目标。

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