全域旅游发展中政府主导作用解析

摘 要：全域旅游是以旅游业带动经济社会协调发展的一种新的区域旅游发展理念和模式。全域旅游发展中，政府的主导作用必不可少。政府要科学制定全域旅游区发展战略和发展规划，科学地开发特色旅游产品，制定合理有效的营销战略，建立有效的旅游管理机制，充分发挥政府在决策、调控、营销中的主导作用，以保证全域旅游持续、健康发展。

关键词：全域旅游；政府主导；全域旅游区

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.32.062

随着旅游业的发展，传统的景点旅游模式出现的矛盾越来越多，已不能适应现代旅游业的发展。在此背景下，2015年8月25日，国家旅游局下发《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》，开始在全国范围内创建全域旅游示范区。2016年2月5日，国家旅游局发表公告，公布了首批国家全域旅游示范区创建单位名单，一共262家。自此，全国各地开始吹响了创建全域旅游示范区的号角，也吹开了中国全域旅游的新格局。

1 全域旅游的概念

“全域旅游”是把一个市、县或区作为一个整体旅游目的地来建设，通过区域内旅游与农业、林业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的协调融合发展，实现区域资源的有机整合，以旅游业带动经济社会协调发展的一种新的区域旅游发展理念和模式。

“国家全域旅游示范区”是以市、县、区等地方行政区为范围，以“全域旅游”理念打造的全新的旅游目的地，以旅游业为优势产业，可以全面满足居民生活及游客体验需求的旅游目的地。

国家全域旅游示范区在建设期限内根据国家对全域旅游示范区的指标体系要求进行建设，建设期满后，国家从区域旅游业增加值在当地GDP中的比重、旅游业从业人数在当地居民中的比重、当地居民的旅游收入在年收入中的比重、旅游税收占当地税收的比重、旅游接待人次、区域特色旅游产品等六个方面进行考核。

要实现全域旅游区区域资源的有机整合、^内各行业的协调融合发展，实现旅游在区域经济发展中的龙头效应和拉动作用，政府的主导、协调作用必不可少。

2 政府主导的内涵

政府主导是指政府根据旅游业的性质和特点，在把市场作为主配置的基础上，最大限度地发挥政府在旅游业发展中的“主导”和“导向”作用。

国外很多国家都非常重视政府在旅游业发展中的主导作用，如韩国。政府颁布了一系列法律法规来规范旅游业的发展，加强区域协作开发旅游、区域联合促销，建立多样的旅游合作体系，拓宽惠民旅游政策等，通过政府主导制定各种旅游发展的方针政策，从宏观上调控旅游业的发展。这种政府主导型的旅游发展模式加速了韩国旅游业的发展。

全域旅游发展中，各地政府要对全域旅游给予引导、支持，对全域旅游的建设和开发进行宏观调控、科学地开发特色旅游产品、对全域旅游各参与者之间的利益进行协调、建立有效的区域旅游管理机制，使之持续、健康发展。

3 全域旅游发展中政府的三大主导作用

3.1 政府的决策主导作用

全域旅游发展过程中政府的决策主导必不可少。从国家层面上来看，确定哪些地区作为首批国家全域旅游示范区创建单位、全域旅游示范区应达到哪些建设标准、如何评价全域旅游示范区是否达到国家示范标准、国家对全域旅游有哪些政策支持等需要国家旅游行政管理部门做出相关决策。从地方层面来看，当地会支持哪些地区申报国家全域旅游示范区、申报成功后给予示范区哪些政策支持和财政支持，示范区在创建过程中遇到难题时如何解决等都需要政府部门进行决策。从局部层面来看，各全域旅游区需要成立相应的管理委员会，由政府公职人员担任管理委员会主任及成员，负责对全域旅游区进行规划建设和管理，当遇到问题时及时作出处理决策。

3.2 政府的调控主导作用

在充分发挥市场在全域旅游发展中的基础作用前提下，应运用好政府的宏观调控主导作用，辅助市场完成旅游资源的合理配置、规范旅游市场秩序，树立良好的旅游形象。在全域旅游发展中，政府的调控作用主要有以下几个方面：一是政府需要对与旅游相关的行政职能部门进行调控，协调他们之间的职能和权力，加强沟通和配合，共同为旅游者营造一个愉悦的旅游环境，避免出现类似于青岛天价大虾事件的发生。二是政府需要对全域旅游区中的各行业发展进行调控，协调它们之间的利益和矛盾，促进全域旅游区内旅游与工、农、商、林、文化、体育等行业之间的协调融合发展。三是政府需要对全域旅游区的资源配置进行宏观调控，避免出现资源闲置和资源重复的现象。四是政府需要对全域旅游区内各经营商进行调控，引导他们形成各自的经营特色，避免出现恶性竞争。

3.3 政府的营销主导作用

一个地方要想成为外地游客知晓的旅游胜地，营销是关键。全域旅游区的政府营销部门应该整合区内旅游资源，深入开展全域对外宣传促销活动。一是可以把全域旅游发展作为地方电视台、政府网站等媒体的重点宣传内容，在电视台开辟专门的访谈节目跟踪报道全域旅游发展的实效，在政府网站上开辟专门的全域旅游发展专栏介绍全域旅游的旅游产品和旅游服务信息。二是由政府出面制作全域旅游区的整体宣传片，并投放到在全国较有影响力的新闻媒体上做广告宣传，提高知名度。三是政府主导加强与周边地区联合，双方在各自的区域内互推对方的旅游资源，促进区域互游的发展。四是政府主导开展对外促销，策划一系列促销活动吸引游客前来旅游。

4 全域旅游发展中政府主导作用的具体体现

4.1 制定全域旅游区整体发展规划，促进全域旅游区协调发展

传统的景区模式下，景区各自为政、圈地经营，缺乏统一规划和协调。全域旅游关注景点景区、宾馆酒店等建设的系统性和规划布局的合理性。政府要科学制定地区全域旅游产业发展战略和发展规划，科学地开发特色旅游产品，制定合理有效的营销战略，建立有效的旅游管理机制，以保证全域旅游的科学、持续发展。

一是要做好全域旅游区区域空间规划。区域既要有主旅游区，又要有延伸旅游空间，各旅游空间要在符合整体区域主品牌的基础上突出打造自己的特色。各旅游空间在特色上形成互补，在空间上能串联成线，增加游客在区域内的停留时间。如广西桂林的阳朔县打造全域旅游区已初见成效，从封闭的景区观光向开放的全域旅游发展，形成了“村村有景致，处处是风景”的全域旅游格局。

二是要做好全域旅游区配套服务设施的专项功能规划。区域进出道路交通、车站、码头、游客集散中心、酒店宾馆等接待设施、医疗设施、物流设施、旅游厕所、旅游购物区、景区出入口等配套服务设施要布局合理、配套齐全，保障游客顺利、愉快旅游。景区通讯、安保、卫生、水电、交通等配套基础设施要完善、齐全，方便游客使用。

4.2 完善全域旅游发展的相关政策，支持和规范全域旅游的发展

目前全域旅游尚处于起步阶段，从中央到地方关于全域旅游的相关政策也基本是空白。但是全域旅游的发展需要政府的相关政策支持，也需要政府出台相关政策予以规范发展。

一是政府要有相应的财政政策支持。全域旅游区的基础设施建设、景区建设、智能旅游服务设施建设等都需要大批的资金投入，这些资金的来源部分是需要国家的财政投入。因此，从中央到地方要有相应的财政政策支持各地全域旅游区的建设。

二是政府要制定宽松的招商引资政策。全域旅游区的发展单靠政府的资金支持是远远不够的，在区域项目建设上必须进行招商引资。要想吸引大财团、大企业来投资，政府首先要有相对宽松的招商政策，要有优厚的条件来吸引企业投资；其次，政府要策划出一批高质量、高效益的旅游项目来吸引资金实力雄厚的企业投资建设。

三是转变政府职能，建立相关行政管理部门联合执法制度。全域旅游区政府要推动制定全域旅游区的旅游行政综合执法制度，成立由旅游、工商、质监、公安等行政管理部门组成的旅游综合执法大队，避免游客办事时周旋于多个部门之间，能够有效地提高办事效率，保障游客的权益。目前，我国已有三亚、张家界、秦皇岛等二十几个地市相继成立了旅游综合执法大队或旅游综合执法指挥中心，开展区域旅游综合执法。

4.3 确定全域旅游区的主体品牌，统筹开发区内特色旅游产品

全域旅游区要有自己的主体品牌标识，让游客能直观地了解区域整体特色。但如果一个全域旅游区只有主体旅游品牌，缺乏配套旅游产品的话，很难留住游客，很难实现旅游带动区域经济发展的作用。全域旅游区应组建专门的专家队伍，对全区旅游资源进行深入调查、悉心研究，充分挖掘区内特色旅游资源，探索旅游与农业、文化、工业等的深度融合，探索旅游与区域经济协调发展模式，统筹开发设计区内特色旅游线路。如湖南湘潭韶山市在2016年被国家旅游局列入全国首批全域旅游示范区建设以来，大力开展全域旅游建设，在确定红色旅游为区内主体旅游品牌特色的基础上，积极开发以毛家食品为代表的工业旅游、以韶之红航天农业科技园为代表的农业旅游、以韶山非物质文化遗产博览园为代表的文化体验旅游，提出了“新韶山、新体验”的全地域、全领域、全境域旅游发展模式。

4.4 发挥政府的协调能力，促进区内各产业融合发展

旅游由吃、住、行、游、购、娱六大要素构成，涉及到景点、交通、酒店、餐饮、购物等产品和服务，牵涉的经营、服务企业众多，这些企业都有各自的利益追求，但它们之间又是相互补充、互为依赖的关系。全域旅游的发展打破了原有的封闭式景区模式，将整体区域进行总体规划设计，就会出现占用当地居民土地、部分商店需要拆迁、各企业间经营矛盾等问题，极易导致居民与政府、经营者与政府、经营者与经营者之间产生矛盾。这就需要发挥政府的行政权力和协调能力，由政府出面协调居民与政府间的矛盾，协调区内各行业、企业的矛盾和利益。政府制定相关的制度，规定各方的权利和义务，促进区内各产业融合发展。

4.5 加强对内宣传，引导区内居民更新观念

传统的景区模式下，景区各自为政，缺乏统一规划和协调，景区外环境卫生、治安管理等方面存在脏、乱、差的现象，存在当地居民拉客、宰客的现象，给游客留下不良的旅游印象，进而影响当地的旅游效益。全域旅游倡导的是：整个区域处处是景点，区域内居民是旅游服务者，是区域旅游形象的缔造者，也是全域旅游发展的受益者。

在发展全域旅游的过程中，政府应加强对区域内居民的宣传引导，帮助他们更新观念，让居民认识到自己的一言一行代表着旅游区的形象，自己的言行将影响旅游区对游客的吸引力。游客越多，区域经济越发展，自己的收益越多。引导居民逐步树立全域旅游区发展和建设的主人翁意识，引导他们树立诚信经营的观念，帮助他们树立优质服务的服务意识。

4.6 开展对外宣传促销，打造区域旅游品牌形象

全域旅游区要把整个区域作为一个整体开展对外宣传促销，强化整体旅游形象。全域旅游区应成立专门的宣传促销部门，进行对外宣传促销，扩大全域旅游区的知名度，打造区域旅游的品牌形象。

宣传部门可以通过电视、广播、报纸、杂志等大众媒体广告的形式来宣传区内旅游产品和旅游形象；可以拍摄旅游短片，通过互联网、移动电视等新型媒体来推广旅游产品；也可以通过举办旅游博览会、旅游节等活动来吸引游客，加强与其他区域的交流与合作，同时达到扩大知名度的宣传效果；还可以策划一些促销活动来扩大销售，如特殊日期门票优惠、特殊人群免门票等专项促销措施。

4.7 重视旅游人才的教育培训，提升旅游从业队伍整体素质

全域旅游整体规划、景区建设、区域特色旅游产品开发、旅游景区管理、旅游商品经营、旅游服务等都需要能力强、素质高的旅游人才。而目前我国旅游人才队伍整体素质偏低，在一些地方曾出现因人员素质低而导致旅游产品开发、旅游设施建设存在严重不足和欠缺问题。

要提升旅游从业人员队伍的整体素质，政府应加强对旅游教育事业的重视和投入。一是政府应做好旅游专业人才培养的规划，确定各级旅游专业人才培养的方向和要求。二是各级政府要帮助相关院校的旅游专业根据旅游市场需求制定人才培养计划，优化旅游人才培养源头，培养出更多、更好适应市场需求的各级旅游专业人才。如通过全日制大学教育培养一批优秀的旅游规划和管理人才，通过职业教育培养一批优秀的旅游服务人才。三是政府要重视旅游培训，扩展旅游培训渠道，为在职旅游从业人员提供多渠道的提升途剑通过在职培训提高现有旅游从业人员的基本素质和基本技能。