国家审计的国家治理功能:理论基础与现实困境

一、国家审计发挥国家治理功能的理论基础

（一）国家治理、政府治理的涵义及关系 （1）国家治理的涵义。对于国家治理的内涵，学术界虽无一致的界定，但可以概括地将其看作为在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调，以管理和促进资源的有效配置，并推动社会经济的持续、全面、均衡发展，从而满足社会成员的需求。一般认为，国家治理的主体包括政府、市场和公民社会，政府在国家治理中居于核心地位，发挥主要的功能；国家治理契约包括一系列正式的制度和规则以及非正式的制度或安排。因此，在以政府为治理主体的情况下，国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。可见，国家公共权力的配置和运行就是国家治理需要解决的核心问题。国家理论要解决的都是公共权力是如何产生以及公共权力对于私权的干涉范围和程度的问题。权力如果不进行约束，权力就会被滥用。人民授予政府的公共权力就会异化为谋取私利的工具，难以发挥实现社会福利最大化的功能，国家的善治目标也就难以达成。因此，必须对公共权力进行监督和制约，而国家审计就是一种特殊的权力监控机制，国家审计的本质目标就是保证和促进公共受托经济责任的全面有效履行。在我国，宪法赋予了国家审计的监督功能，因此，国家审计可以通过对公共权力监督和控制以发挥其国家治理的功能。

（2）政府治理的涵义。在对国家治理的概念予以界定的同时，需要明确政府治理的涵义，并对二者之间的关系展开一定的探讨。所谓政府治理，就是按照公众的意愿建立一整套用于指导政府官员决策的制衡与控制制度，用于规范政府活动的方式，加强财政资金管理，以及提高行政活动绩效等。崔光胜和江明生（2009）认为，政府治理是政府根据统治阶级的需要以及凭借其特殊的强制力和权威，通过命令和颁布法律监督其政策的执行，以实现对政府自身和社会的控制与协调，并促使各方面利益得到合理调整。可见，政府治理的核心是政府的职能及其限度、政府组织与市场组织的关系、政府组织与公民社会及其自主组织的关系。政府治理有两个基本原则：一是要使政府的职责范围必须受到限制，二是要使政府的权力必须得以分散；按照现代政府治理理论，实现“不能欺民、不忍欺民、不敢欺民”的政府治理目标，要建立三种具体机制：政治保障机制、法律约束机制和道德自律机制。其中，政治保障机制包括：问责机制、参与机制、公开机制、监督机制和沟通机制，国家审计是监督机制中的一部分，是实现国家治理和政府治理的重要手段和工具。可见，政府治理与国家治理存在一定的差异，政府治理更加强调政府对自身以及其他组织的管理、控制、协调，其治理机制的设计和安排是以政府为中心的，在这一机制中政府具有绝对的权威；而国家治理强调的是共同治理，通过协调政府、市场与公民社会，以管理和促进资源的有效配置，最终满足社会成员的需要。二者在理念上存在“独治”与“共治”的区别。政府治理与国家治理共同关心的核心问题就是公共权力的配置、运行及约束问题，只有合理有效地运用公共权力才能达到政府治理和国家治理的目标。

（二）双重委托关系与国家审计双重角色 国家审计作为国家治理的基本工具，是完善国家政治体制、强化国家经济管理的重要组成部分，是国家经济健康运行的免疫系统。国家审计从本质上来讲，是解释或解除社会民众对政府的公共受托责任质询的工具（陈太辉，2008）。审计的根本目标是维护人民群众的根本利益，在现阶段就是“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”；而审计工作的首要任务就是维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治，促进全面协调可持续发展（刘家义，2009）。可见，国家审计因公共受托经济责任的产生而产生，因公共受托经济责任的发展而发展；从国家审计的本质、国家审计的根本目标和首要任务来看，国家审计是实现有效国家治理的基本工具，通过国家审计功能的发挥能够更好地实现国家治理的目标。

根据公共受托责任理论，公民与政府之间便存在着这样一种委托关系，公民将与公共资金、公共资源和公共资财相关的公共权力授予政府行使，并且对政府公共权力运行的恰当性进行监督和评价。在这一委托关系中，公民是委托人，其拥有最后的监督、评价等权利，通过对政府公共权力运用情况的监督和评价，以决定是否继续授予政府相应的权力；政府是人，根据契约依法、合理地使用其被授予的公共权力，并且依据特定的要求向社会公众报告其公共权力的使用情况，承担相应的行为责任和报告责任（蔡春等，2011）。

权力运行是一个典型的委托关系，民众将一部分权力委托给政府（机构和官员），政府官员受民众委托拥有公共权力以实现公共利益，官员按照契约取得相应的报酬，如果这一机制能够得以有效运行，社会将实现全民福利最大化。然而，公共权力的这一委托机制并不总是能够得以有效运行，一方面这一委托机制十分复杂，存在双重委托问题，另一方面，政府官员具有“经济人”的特性，他们在行使公共权力时，就有可能使公共权力异化为谋取私利的工具。此外，委托人与人之间存在严重的信息不对称，人处于垄断地位，掌握了大量的信息资源，而委托人却处于信息劣势，难以获取有效的信息以监督政府。政府人还具有强制的特征，公民没有退出机制，或者说公民更换人的成本相当高，这就有可能使得人的问题较为严重，而公民的监督力度有限、监督成本却异常高昂、监督效果难以令人满意的结果。

一方面公共权力有可能被滥用为谋取私利的工具，而另一方面社会公众却较为分散缺乏监督政府的意愿和能力，这就在客观上需要一个公共部门来代表社会公众行使监督政府的职责。权力运用的主要方面是支配和管理财政财务收支，权力滥用则主要表现为与财政财务收支有关的公共资金、公共资源和公共资财的损失和浪费方面。在我国，审计机关是唯一专门负责经济监督职能、并由宪法明确赋予经济监督权的机构，它处于一个较高层次，可以对其他权力监督机关实施再监督，由于当前公共权力的滥用较多地以的形式表现出来，审计手段的独特性使审计监督能够在经济案件的查处中发挥巨大的作用，可以从源头上防止权力的滥用。因此，国家审计通过对公共资金运用信息的审查评价，能够给予公共权力以适当的约束，并审查评价作为保护者实施的国家行为的适当性，以促进国家治理水平的提高。然而，公共权力的委托机制十分复杂，存在着双重委托关系，这就导致了国家审计部门在发挥国家治理功能中扮演了双重角色。在一级委托关系中，即社会公众与政府（中央政府）的委托关系中，国家审计部门主要是代表了社会公众以实现对政府的监督，这时，国家审计部门充当着“公民审计师”或“国家审计师”的角色，代表了全体公民的利益。在二级委托关系中，即政府与其各职能机构和地方政府的委托关系中，国家审计部门则主要是代表了政府（中央政府）的利益，站在中央政府的立场，以实现对政府各职能机构和各级地方政府的监督，此时，国家审计部门充当着政府的“内部审计师”的角色。

二、国家审计发挥国家治理功能的现实困境

（一）国家审计模式与国家治理功能不匹配 国家审计从根本上说是国家权力的运行方式之一，其直接目的虽然是对政府行使经济权力的状况进行审查和评价，但其最终目的却是通过权力制约来保障公民权利，维护广大人民群众的根本利益（林海，2007）。人民将公共权力委托给政府行使，这就要求国家审计机关代表人民行使对政府的监督权，确保政府的受托经济责任得到全面有效履行。客观上就要求国家审计机关对整个政府公共权力的运行情况进行监督和评价，要求国家审计机关履行好“公民审计师”的职责。然而，目前我国实行的是行政性审计模式，最高国家审计组织隶属于国务院这一政府部门，归属于国务院总理的领导，从组织设置上来讲，最高国家审计组织即目前我国的审计署，更像是政府部门的内部审计机关。从国家审计模式的设置上来讲，由于其行政权力受到了较大限制，其难以完全代表人民行使对整个政府，尤其是中央政府的监督。客观上就需要重新定位最高审计机关的隶属模式，一个可行的方案是，在基本不改变现行国家审计体制的条件下，由全国人民代表大会加强对审计署审计业务的领导，在全国人大常委会下设置审计委员会，负责领导审计署对中央政府的预、决算和重大投资项目进行审计，并向全国人大常委会负责并报告工作；同时，审计署作为政府的内部审计机构，在国务院总理领导下行使政府内部审计职能（秦荣生，2008）。这样，审计委员会可以视作为我国的最高国家审计组织，其直接向全国人大常委会负责，从隶属关系上讲，更能够代表人民的利益，行使对整个政府部门的监督。

另一个值得注意的问题是，目前我国的全国人大常委会监督政府的权力未能够得到应有的重视，在一定程度上被虚化了。因此，为了保障人民的监督权利，我国应该制定人民监督法，使人民监督具有之高无上的法律地位；同时，人民代表大会制度应该有重大的创新，充分发挥其立法和监督两大功能，尤其是应该进一步提升其监督功能。人民具有了充分的监督政府的权力，隶属于全国人大常委会的审计委员会才能够更好地发挥监督政府的职责，才能够更好地促进国家治理水平的提升，才能够更好地从根本上维护广大人民群众的利益。

（二）国家审计独立性与国家治理功能不匹配 目前，我国的行政性审计模式实现的是双重领导体制，即审计机关不但要接受上级审计机关的领导，还要接受本级地方政府的领导；同时，审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证，造成了我国审计机关的独立性较差，审计机关难以发挥更大的功能。审计机关听命于地方政府，其经费由地方政府保障，不利于审计机关监督地方政府，这样审计机关作为政府部门“内部审计师”的角色其实也难以发挥作用。此外，我国的审计机关在大多数情况下，只具有建议处罚权，审计机关出具的审计意见书只有得到有关部门的配合才能得以执行，审计的权威性远远不够。由于，审计机关不是财经法律、法规、规章的执法主体，审计监督往往难以落实；没有对财经执法行为的法律监督权，审计的高层次、综合性监督也难以实现。

因此，为了更好地促使审计机关发挥更高层次的国家治理功能，必须增强审计机关的独立性。首先，必须要完善相关的法律法规，赋予审计机关一定的执法权，并且赋予审计机关与其执法权相匹配的直接处理处罚权。其次，理顺各地方审计机关的隶属关系，不能够再实行双重领导体制，可以把地方审计机关的审计资源和人员并入审计署，成为审计署的派出机构，实行垂直管理，撤销现有的地方审计机关。另外，各级审计机关的经费应该由中央预算统一保障，减少其对地方政府的依赖，从而增加审计机关的独立性，树立其权威性。

（三）审计人员素质与国家治理功能不匹配 审计机关要发挥更高层次的国家治理功能，这就对审计人员提出了更高的要求，目前审计人员无论是在人员数量、思想素质，还是在业务能力及创新方面都存在一定的不足。因此，国家审计机关必须加强人才队伍建设。首先，应该进一步深化干部人事制度改革，加大竞争和公开选拔干部的力度，不断完善干部的交流机制，形成能上能下的用人机制；其次，应该建立科学合理的人才引进与培养机制，国家审计要广纳计算机、行政学、管理学、社会学、物理、化工等各专业的人才，积极探索培养具有国际视野的复合型人才；最后，应该建设具有中国特色社会主义的审计文化，不断提升广大审计人员的思想道德水平，树立审计人员崇高的责任感和使命感。

参考文献：

[1]刘家义：《认真履行审计监督职责 促进经济发展方式转变》，《审计研究》2010年第5期。

[2]彭华彰、刘誉泽：《论我国审计权的法律保障》，《审计研究》2010年第1期。

[3]王常松：《中国特色社会主义审计理论若干问题的思考》，《审计研究》2010年第3期。