上市公司会计监管制度及其改进

［摘要］由于股票市场在市场经济中的重要作用，所以其是否有效始终是人们关注的焦点。为了实现股票市场的效率和公平，会计监管成为一种制度选择和安排。制度包括正式规则、非正式约束及其实施机制，三者共同决定着制度整体的效率和效果，本文从这三个方面对中美监管制度进行了分析，并结合最新发展趋势对我国上市公司会计监管制度提出改进和完善的对策。

［关键词］会计监管；制度；正式规则；非正式约束；实施机制

一、会计监管制度——一种制度选择和安排

会计监管制度并不是随着股份公司的产生而产生的，直到20世纪30年代才逐步建立起来。而这一演变过程的背后是经济学由古典经济学向凯恩斯经济学的革命。古典经济学的政府不干预主义由于无法对1929年开始持续多年的经济大萧条做出有效的解释，提出有效的对策，遭遇危机，引发凯恩斯革命。从此，人们认为政府通过适当干预经济，可以保证较高的国民产出和就业水平。虽然市场通常是组织经济活动的一种好方法，但也有一些重要的例外。政府干预经济主要是促进效率或促进平等，即把经济蛋糕作大或改变蛋糕的分割。看不见的手通常会使市场有效的配置资源，但是，由于外部性等原因，有时看不见的手不起作用，发生市场失灵。这种认识在股票市场的体现就是股票市场告别自由放任的管理模式，会计监管制度逐步得以建立和完善。因为财务呈报涉及到外部性和某种形式的市场失灵；如果没有规范，市场力量将导致投资者之间信息的不对称或不均衡拥有；公司管理当局有动机隐瞒不利的信息计（比弗，1999）。小约翰。科菲（2002）认为四个方面的原因导致了会计监管、强制披露的存在：（1）信息具有公共品的性质，因而证券研究具有供给不足的趋势；（2）没有强制披露，会造成社会成本的无谓增加，集中的信息资源搜寻机制能减少因经济资源配置不当而造成的社会资源浪费；（3）管理层与股东之间难以实现完美的合作，总存在一些对管理层的利益引诱，管理层会通过向市场释放错误信号的方式从中谋利；（4）即便在一个有效的资本市场中，理性的投资者仍需要一些信息以优化证券投资组合。

为了保持股票市场的有效性，我们选择了会计监管制度，但什么是最优的会计监管制度？或者说会计监管制度自身的有效性又如何？虽然称之为会计监管制度，但许多学者在研究中国上市公司会计监管制度时，只是以英美等国为基准，机械的比较某些可能对上市公司会计报告产生直接影响的相关法律法规是否存在，还缺少哪些内容等等，很少真正的把会计监管当作一种“制度”，系统的分析这些规范体系的制度安排对规范体系本身实施效率和效果的影响。从制度经济学的角度来看，有两种“制度”的框架对于分析会计监管制度的效率有非常好的借鉴意义：（1）制度包括三个方面的内容：①以规则和管制（rules and regulations）形式对行为施加的一系列约束；②检验行为是否偏离了规则和管制的一系列程序；③一系列的道德和伦理行为规范，它们定义了规则和管制可选择的订立方式和实施方式（诺斯，1981）；（2）制度是“由非正式约束、正式规则及其实施机制组成的规范体系”，正式规则是约束人们行为关系的有意识的契约安排（如“责任”、“选择空间”、“惩罚”、“度量”等规则）；非正式约束是从未被人有意识地设计过的规则（如价值信念、道德观念、风俗习惯、意识形态等）（诺斯，1989）。从这两个框架来看，我们过去的分析忽略了对检验机制或者实施机制的分析，而从中国股票市场的现实来看，最大的问题不仅在于是否“有法可依”，更在于是否“有法必依，执法必严，违法必究”，这一点从中国股票市场上市公司会计信息造假的严重程度及其管制的效率可见一斑。而且，在制度的选择和安排中，我们总是有意无意的忽视三个比较符合现实的前提假设：（1）有限理性，即人们只有有限的获取和处理信息的能力；（2）效用最大化，即人们总是在一定约束条件下最大化自己的效用；（3）机会主义，即人们具有一种狡诈的自私自利倾向，包括投机取巧、见机行事、有意隐瞒歪曲信息等，机会主义作为一种潜在的行为倾向，只要条件具备，就会转化为现实的行为。因此，笔者选择从正式规则、非正式约束、实施机制三个方面对中美上市公司会计监管制度进行了比较分析。

二、中美上市公司会计监管制度分析

（一）正式规则

上市公司会计监管制度的正式规则主要包括相关法律、上市公司会计信息披露规则、会计规范、审计规范等。美国的正式规则主要包括《证券法》等（见图1）。中国的正式规则主要包括《公司法》等（见图2）。就正式规则本身来看，我国的会计规范尚缺乏系统性和连续性，很多法规的出台是应一时之需，缺乏长期规划和前瞻性。而且，各法规之间的层次关系模糊不清，缺乏权威性。美国是在财务会计概念框架下制定会计准则，这样作“为分析、评估和指导会计准则发展提供一个规范性的理论基础，有助于增进会计准则的内在一致性；有助于增进报表使用者和提供者之间的沟通，帮助报表使用者理解财务会计与报告的一些基本概念和原理，理解财务报表各项指标或会计信息的含义、作用与局限性，据以做出恰当的分析判断和正确的经济决策”（葛家澍，1990）。美国会计准则采取规则导向，国际会计准则采取原则导向，而中国会计准则很难清晰的分出其导向。中美会计监管制度的正式规则在具体内容上也存在差异，比如中国的证券发行为核准制，美国为注册制等。

最近美国一系列公司舞弊浮出水面之后，会计界开始反思美国会计准则体系。安达信的ceo berardino先生认为“我们一直在鼓励走一种技术的、立法的路线，而这一路线却使得我们有时更关注所报告内容的形式而不是实质。应更多地采用以基本原则为基础的准则和规则。”而且，他认为“我们需要迅速但又是小心的转向一个更动态更丰富的报告模式上来。披露需要持续性的，而不是期间性的，以反映当今持续运转的资本市场。我们需要扩展核心业绩指标的数量，而不仅仅只是每股收益，以传递给投资者真正能理解公司商务模式和它的商务风险、财务结构和经营业绩的信息。”acca也认为，美国会计准则只注重人们对投资工具是否拥有形式上的合法所有权，而不是对投资工具的实质控制权。以具体规则为基础的准则，试图确切地图出合法做法的底线，就会鼓励人们在业务操作中尽可能地靠近底线，甚至尝试突破底线。这样的准则会促使一些人利用法律漏洞，从而轻视专业判断。acca也赞成扩大公司报告的范围，将企业所涉及的经济、社会和环境方面的问题也都包括进去，投资者和其他股东有权知道一家企业是如何应付它所面临的各方面风险的。因此，acca提出：全球资本市场需要一套全球性以原则为基础的财务报告准则和一套全球性公司治理守则；财务报告实务的目标范围应扩大，包括适当处理那些因商业活动全球化而引发的问题。美国相关部门也在采取措施，试图有所改进。fasb新当选的委员john wulff表示，fasb拟定的重要议程之一，就是将由fasb、eitf、aicpa和sec制定的准则归集为一个统一的系统，此举将大大提高准则的可操作性，并有助于发现准则尚未涉及的项目。wulff指出，这只是整个过程的初期工作，fasb将同aicpa和sec共同制定统一的准则体系。

（二）非正式约束

制度与所在国的文化是分不开的，每个国家的制度都在一定程度上反映着它所处的文化环境，反映着它所在国家和民族的历史、文化、社会等方面的特点，会计监管制度也不例外。美国是典型的西方文化，强调个人的作用，遵循“你的就是你的，我的就是我的”的原则，强调实现自我价值，虽容易走向个人主义，但也具有利益界限清晰的特点。中国是典型的东方文化，强调权力等级、集体主义，遵循有福同享、有难同当的规则，易形成团队协作和集体精神，但也具有利益界定模糊的缺点。不同的价值思想观念将影响人们对会计职业的看法、态度和会计人员的社会地位以及会计工作结果的可信度，影响从事会计工作的组织结构或个人的会计行为，甚至影响会计思想和会计观念的发展水平及其所体现出的会计理论的研究和发展水平。会计实务和会计理论工作者的品行、素质、技能、行为也受到道德习俗的约束和影响，从而也会影响会计工作的质量和会计理论研究的质量及其发展（吴水澎，2000）。西方强调对个体生命和财产权的尊重，崇尚个人自由，重视理性，则在其会计职业道德规范中突出了“公正、独立、保密”等若干原则。并且与浓厚的竞争性商业文化氛围相适应，在提供职业服务时突出“品质”的概念，讲求高效、守信等。所以，在监管中也采用了类似的方法，比如，sec刚刚批准一项针对一千家美国规模最大的公司发出的命令：ceo和cfo必须就公司披露的信息和财务报告的真实性做出保证，同时确认上一财政年度和此后每一份中期财务报告的真实性。

（三）实施机制

实施机制直接影响着制度的有效性，不但要关注是否制定了相应的规则，更要看其实施机制的有效性如何。美国上市公司会计监管制度（改革前）的实施机制如下所示：

美国会计监管制度实施机制特点是：sec上市公司财务报告的《s－x条例》等规范，同时sec享有会计规范的法定制定权。尽管1938年把这一权力转授予会计职业界，但sec保留了对会计准则的最终决定权，如果会计职业界未能对相关会计实务做出及时规范，或者其规范意见与sec存在分歧，则sec可以通过会计信息披露规则而介入会计确认与计量领域（陈汉文，2001）。如“投资贷项的会计处理”与“石油天然气勘探成本资本化”等问题都发生过类似的情形，财务报告及其披露完全按照sec的意志进行，fasb作为一个民间组织仅仅起了辅助作用。与我国相比，这样可以避免政出多门，对于提高监管效率和效果是有益的。美国审计准则的制定是由aicpa与证券交易所发起的，并由aicpa所属的审计准则委员会负责拟定，sec没有获得制定审计准则的法定权力。从而，对财务信息的独立审计，不能实施有效的监管，完全靠民间职业组织的自律。近来美国所发生的一系列财务舞弊案，如安然公司、国际通讯公司、施乐公司等印证了美国会计监管制度的这一缺陷。

但是，对于这种备受推崇制度体系，安达信的ceo berardino认为，美国会计监管机构集聚了最聪明、勤勉尽责和有献身精神的人。但这个制度却不能与当今复杂的交易事项所产生的问题保持同步。准则制定太慢，执行起来又太散漫，处罚又不充分，致使职业的信任得不到提升。必须改进这个制度的方式，重新设计程序，密切关注职业纪律和互查制度。作为对当前严峻形势的一种应对措施，sec表示，要继续加强对美国财务会计准则委员会工作的监督与合作，以确保财务信息披露的公开、公正和公平，满足各相关利益主体的需要，特别是保护投资者利益的需要。与此同时，sec也加强了对会计准则执行委员会的监督，针对同财产、厂场设备相关的特定成本处理方法了其立场公告。

一系列审计失败案件的发生，也使sec认识到有必要加强对审计的监管。对于引起广泛关注的审计独立性问题，sec进行了积极参与，修订了相关文件，对审计师的独立性提出了进一步要求。“911”恐怖袭击事件后，sec的会计部门及时制定了相关的财务信息披露要求以及对审计师独立性的要求，并且以首席会计师办公室会计公告（sab）的形式了一系列规范性文件，对涉及会计师独立性方面的问题做出了解释性规定。sec表示，对于申请注册（发行）的公司而言，今后关于财务报表审计独立性方面的判断将不再依赖于独立性准则委员会（isb）的意见，而是由sec和美国注册会计师协会（aicpa）的职业道德执行委员会在必要时就个案做出裁决。sec还对美国注册会计师协会设立的审计有效性小组（panel onaudit effectiveness）和审计准则委员会的工作进行了监督，积极参与注册会计师协会关于质量控制和同业复核方面指南的制定过程。

美国会计师主要通过“同业监管”进行自我监控，各事务所之间每隔三年互相审查，审查程序都是私下进行的。英国没有采用事务所之间相互审查的做法，而是通过专业团体，聘用与会计师事务所没有任何关系的永久性监督人员，审查事务所的业务。与“同业互查”体制相比，英国的质量控制体制更有效果、更加独立，而且该体制不仅能在一国之内使用，而且还可应用于跨国的审计事务所。因此，sec提议成立一个独立的监督机构——会计监管委员会，专门负责监督和检查审计公司和上市公司的会计行为是否符合职业道德，会计业务是否规范，以及其业务水平是否达到财会质量标准等。拟议中的新体制将不由会计师管理，也不依赖于会计公司提供资金。如果会计师违背职业道德或不合格，该委员会拥有施加惩罚、提出批评或中止其执业的广泛权力。acca也认为，应重新审视审计师的独立性问题，提高报告实体及其专业顾问之间关系的透明度。

中国会计监管制度实施机制（见图2）的特点是：分权明确，信息披露规则由证监会负责，而会计准则、审计准则以及注册会计师协会都在财政部的控制之下。从表面上看，似乎是我国的法律法规健全，形成多头共管的良好局面，但从实际的效果来看，却很不尽然，往往是政出多门，相互扯皮。从证监会公告要求上市公司实施双重审计这一事件，我们就不难看出这种实施机制的内在缺陷和矛盾。如果实施机制效率低，即使我们的法律法规很健全，同样也不能实现有效的监管。近年来，大量上市公司财务舞弊以及注册会计师出具虚假审计报告而得不到及时有效处理的事实清晰的暴露出了我国会计监管实施机制的薄弱和低效。

三、中国上市公司会计监管制度的改进与完善

存在的未必是合理的，未必是有效的，鉴于我国股票市场和会计监管制度的现状，改进和完善会计监管制度是必要的，也是必须的。

（一）转变监管思路和指导思想

在我国的上市公司中，大部分为国有企业，监管政策倾向于搞活大中型国有企业，为国企脱困服务。而国企主要依靠政府行政权力进入股票市场，凡是获得了发行额度的企业，很少有通不过审核的，证监会的股票审核制度实质上流于形式，企业虚假包装取得上市资格的行为愈演愈烈，而我们的证券发行机制却选择了核准制。从上面的分析，我们可以知道这种虚假的核准制是百害而无一利的，它会导致刚刚发展起来的股票市场的萎缩，甚至崩溃。鉴于我国经济发展的现状，与其在无奈中徘徊，弄虚作假，不如转换监管思路，以真面目示人，放弃核准制，实行证券发行的注册制，但是必须要求企业把相关的信息进行充分的披露。监管的基本思路应当是：通过完善的信息披露机制，向投资者提供充分、真实的信息，由其就所发行或交易证券的投资价值做出独立的判断，并据此做出投资决策，从而，充分的保护投资者的利益。监管的目的和责任在于确保证券发行或被交易公司提供真实完整的财务信息，供广大投资者利用，投资判断与决策应由投资者自行做出。这样作的优点是使投资者能够对股票的真正价值做出有效的判断，使股票的价格反映其内在的价值，实现股票市场的有效性，维持股票市场的正常运作。

（二）完善会计监管实施机制

实施证券发行注册制的前提是要保证财务信息披露的充分性和完整性，提高企业经营的透明度，使投资者获取到足够多的信息，降低信息不对称的程度。就我国当前的监管实施机制来说，由于其内在的缺陷，效率太低，有必要和可能对其实施重构和整合，集中力量，加大监管力度，改善监管的措施和手段，从而提高监管的效率和效果。完善会计监管的实施机制要遵循以下原则：

1.系统性原则。会计监管实施机制是一个由诸多要素有机构成的系统，要素之间存在着相互联系、相互制约的关系。要素结合为系统，系统作为有机联系的整体，就获得了各个组成部分所没有的新的特性，而这种新的特性是要素、系统整体和外部环境相互作用的结果。所以，会计监管实施机制整体上如果残缺不全，缺乏系统性，那么要素之间的有机联系就不会存在，导致其整体功能大打折扣。会计监管实施机制的每一个控制环节，每一项控制措施都应当从系统整体的角度去设计和构建，各个局部的目标要协调一致。

2.充分性原则。首先要明确会计监管实施机制的目标，目标是控制活动的出发点和归宿，会计监管实施机制必须围绕其目标展开，每个控制环节和控制措施都应当为目标服务。针对会计监管实施机制的每一项目标，评价其可实现性。会计监管实施机制所使用的控制手段和控制措施对所要实现的目标来说应当是充分的，不存在遗漏和重大缺陷。如果会计监管实施机制的目标都可以得到实现，那么这个会计监管实施机制体系就是有效的。

3、灵活性原则。灵活性意味着即使在面临着情况发生变化，出现了突发事件或计划全盘错误的情况下，监管工作也应当能发挥它的作用。在某种特殊情况下，一个复杂的监管计划可能失常，监管制度应当报告这种失常的情况，它还应当含有足够灵活的因素，以便在出现任何市场情况下，都能保持对运行过程的控制，或者说，如果要使监管制度在计划出现失常或预见不到的变动情况下保持有效性的话，其实施机制就要有灵活性。

完善会计监管制度的实施机制，重点要解决好以下几个问题：

1.权力和责任相结合，动力和压力相结合。无论是会计、审计规范的制定，还是实施、监管，都要明确的界定相关部门的权力和责任，使之具有相应的动力和压力。负责规范制定工作的应当能够针对不断变化各项业务，制定出具有适应性、前瞻性的规范；负责监管的应当能够及时的发现规范实施中存在的问题，并采取及时、有效的解决办法。只有权责明确，动力、压力相结合，才能提高会计监管的效率和效果。

2、相互制约，相互监督，相互合作。参与会计监管的各部门之间应当实现相互制约和相互监督，及时发现会计监管存在的问题，防止舞弊和错误的发生。比如，证监会可以通过对企业财务报告的监管实现对注册会计师的监督；而注册会计师可以通过审计企业的财务报告，发现证监会监管企业上市中存在的问题。在相互制约、相互监督的同时，还必须相互合作，实现整体功能的最大化。

3.监管部门之间的监管和协调。监管部门之间也往往存在着一些问题，比如扯皮、矛盾、责任不清等。可以考虑增设公共监督管理委员会，最好是由国务院授权，主要由独立的投资者代表、政府司法部门、高校会计学、经济学知名学者组成，有能力而且有权力对监管部门之间的扯皮问题做出裁决，分清责任，并责令其限期改正。公共监督管理委员会的主要任务一是监督会计、审计规范制定权和监督权使用的效率和效果；二是监督注册会计师审计的质量和会计人员的职业道德情况。积极倡导社会各界，如投资者、司法部门、社会媒体等对它们实施监督，并通过公共监督委员会这一途径得以表达，塑造全面的社会监督体系。

（三）创新正式规则

从我国的现状来看，会计规范很大程度上不属于源发的、内生的、主动的发展模式，而是属于派生、被动的发展模式。正是这种派生性、诱变形和被动适应性使得我国的会计规范总是落后于经济发展的需要，总是在不断的、不停的进行“改革”。当然，实现这种转变首先要摆脱长期形成的“路径依赖”问题，需要我国的会计工作者深入研究会计的基本理论，寻求其自身发展的基本规律，结合我国社会经济环境的变化预测会计实务发展的趋势，构建系统、合理、有效的会计规范。并结合国际、国内的最新发展及时的进行完善和创新，实现规范由诱变、派生、被动的适应向源发、自生、主动适应的转变。创新是保持生命力的源泉。理论和实务的不断创新是会计保持永久生命力的源泉，也是实现会计规范完善的前提和必然要求。为了保持会计规范的先进性和与经济发展的适应性，我们应当积极创新会计、审计理论和实务，保持前瞻性和先进性。研究和开辟会计的新领域，如环境会计、人力资源会计、社会保障会计等；对国际会计、税务会计、法务会计、网络会计的研究与发展给予应有的重视；积极进行会计、审计模式的研究，实现理论和实务上的创新和突破。

（四）培植非正式约束

非正式约束虽然不是被人有意识的设计的，但它的重要性不容忽视，它在正式规则没有“定义”的地方起着约束人们行为关系的作用。比如意识形态，意识形态是一种行为方式，这种行为方式通过提供给人们一种“世界观”而使行为决策更为经济。意识形态作为个人与其环境达成的“协议”，有助于节约信息费用，克服“集体行动”中的“搭便车”问题，并能减少强制执行法律与法院的费用。而且，正式规则只有在与非正式约束相容的情况下才能发挥作用，否则就会出现“紧张”，其程度取决于正式规则与非正式约束的偏离程度（诺斯，1990）。我国从1978年改革开始，1990年代开始计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，到现在市场经济的逐步完善，很多的正式规则都完成了“市场经济化”，如会计准则、审计准则，但诸如价值观念、道德观念等非正式约束由于种种原因，并没有实现“市场经济化”，结果是正式规则与非正式约束的不协调，非正式约束严重制约了正式规则作用的发挥。因此，积极培植市场经济竞争条件下的价值信念、道德观念、风俗习惯等非正式约束，实现正式规则和非正式约束的有机协调关系重大。这一点已经引起来有关领导和部门的注意，积极倡导“以德治国”，着手建立职业道德准则，加强职业道德建设。