事业单位资产预算改革研究

内容提要：随着我国经济体制的转轨，许多事业单位由公益性机构变为盈利性机构。事业单位公共资金的管理成为了当前人们关注的焦点。一方面，事业单位利用公共资产谋求部门利益和个人利益，另一方面民众要求事业单位回归公益性。因此有必要对事业单位的国有资产进行监管，确保公共资金和资产用于公共服务和公共产品的提供。可以通过预算管理来实现事业单位的公共资产管理。

关键词：事业单位；资产管理；预算管理

中图分类号：F222.33　文献标识码：A　文章编号：1003-4161(2010)05-0066-04

在计划体制向市场体制转轨的过程中，事业单位改革经历了一场“双向运动”。在培育市场经济的过程中，很多事业单位逐步演化为追求自身利益的赢利性机构，资产成为谋取部门单位利益的工具。预算只是它们收入来源的一部分，大量的收人来自于服务性收费。伴随市场化的是“去商品化”的反向运动，民众要求事业单位回归公益。如何实现事业单位公益性?预算与资产管理机制无疑是有力的工具，它约束和控制事业单位公共资源的投向，确保资金和资产用于公共项目和公共服务，确保事业单位向公众负责。

一、事业单位国有资产规模

事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有(公共)财产。事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受捐赠和其他在法律上确认为国家所有的资产。事业单位国有资产本质上属于非经营性国有资产，是事业单位提供公共物品和公共服务的物质基础和资源要素，是事业单位实现公共职能的必要条件。

财政部全国行政事业单位资产清查结果显示，截至2006年月12月31日，全国行政事业单位国有资产总额为8.01万亿元，其中净资产总额为5.31万亿元，占国有净资产总额的35.14％。从单位类别(按照所执行的财务会计制度划分)看，行政单位占25.63％，事业单位占74.37％；从级次看，中央级占15.24％，省级占26.26％，地市级占21.76％，县级占27.70％，乡级占9.04％；从资产构成看，流动资产占37.75％，固定资产(净值，下同)占52.19％，对外投资占2.14％，无形资产占1.09％，其他资产占6.83％。全国行政事业单位固定资产总额为4，18万亿元，从单位类别看，行政单位占28.07％，事业单位占71.93％；从级次看，中央级占15.18％，省级占26.19％，地市级占21.20％，县级占30.18％，乡级占7.25％；在固定资产中，土地、房屋及构筑物所占比例最大，为66.45％，其次为交通运输设备，占8.22％。。中央政府只有一个，政府层级越低，其数量越多。因此，单个政府的层级越高，它所掌握的事业单位资产越多。这提示我们，高层政府事业单位的研究具有重要意义。

二、事业单位国有资产管理存在的问题

公共资产应该用于公共目的，服务于大众。但是，市场化改革过程中一些事业单位在财政“断奶”后变成了赢利性机构。包括公立医院在内的一些事业单位只盯着自己那点蝇头小利，早已忘记了公共职责之所在。它们运用国有资产参与市场经营，靠垄断地位、政策保护和专营权赚取高额利润，谋取单位和个人利益，无视公众日益沉重的负担。

(一)资产用于部门利益

市场化转型以来，事业单位改革基本是沿着自收自支、搞活经营、减轻财政负担的思路来进行。政府为了确保事业单位具有足够的收入，不但赋予事业单位专营权，而且限制社会投资进入该领域。如医疗卫生领域，民营医院的发展举步维艰。在广东省的医疗事业中，只有不到5％的份额由社会资金承担。依附行政力量形成专营权的事业单位已成为“垄断企业”，是滋生腐败的新温床。首先，利用事业单位国有资产进行权力寻租，影响市场经济公平的竞争秩序。低价使用事业单位的国有资产参与市场竞争，这不仅破坏了正常的市场竞争秩序，还流失了相当一部分税收。其次，依附行政力量形成的专营权使企业化的事业单位具有很高的“垄断”利润，国有资产收益不向财政上交所得，收入落人部门手中，内部分配混乱。第三，资产经营收入没有如实入账，少报、漏报，成为部门单位的“小金库”，非常容易滋生腐败。事业单位利用依附行政力量所形成的专营权，从而获得垄断性的经营收益，这些利润和收入按照国家有关规定应属于国有资产，但在现行事业单位国有资产管理的体制下却变成由上级部门与事业单位共同支配的资产。此外，资产处置也偏向部门利益。限额以上的资产处置须报主管部门和财政部门审核、审批，但有些部门单位将国有资产当作部门单位资产擅自处置，资产减少、报废、调拨手续不全，资产不经评估低价处置，资产处置收入由本单位另行安排使用，脱离财政监管。部门利益往往非常隐蔽，似乎也是为了“集体”着想，但它全然忘了部门单位以外的大众利益，违背了公共资产应该为公众服务的原则。另一方面，部门利益实际上就是一小撮人的利益，最终完全要落实到个人头上。

(二)资产用于个人利益

首先，事业单位国有资产福利化。由于事业经费由财政供给，事业单位不实行经济核算制，事业单位国有资产管理没有实质性责任，事业单位工作考核没有硬性指标，所以事业单位可以利用自己所管辖的经营资产所创收的利润为职工搞福利。接近市场和资产多的事业单位就可以为职工发钱发物，搞各种形式的福利活动，而那些没有资产或者难以用资产谋利的单位则只能望洋兴叹了。事业单位如此苦乐不均，国有资产收益用于个人利益是根源。第二，“非转经”管理松懈，利益相关者受益。一些单位将固定资产(房屋、车辆、设备等)无偿提供给一些经济实体使用，或以低价出租给关系人，或长期租借给其他单位和个人使用。这使得事业单位中的个别人直接或间接受益，也使其合伙者受益，但损害了事业单位职工的利益。第三，事业单位国有资产流失，流入方受益。在事业单位资产经营过程中，有的单位不按规办理报批资产评估手续，对转让方和接受方的权利、义务没有明确规定，有的资产在经营过程中得不到补偿，存在一定程度的国有资产和收益流失。尤其在事业单位改制中，以参股、合股、转让、评估、出售、出让等形式进行的产权改革和资本运营，非常容易出现国有资产的流失。

(三)资产分配效率不高

事业单位国有资产一直由行政手段配置，由于条块分割的体制和市场化改革，事业单位资产投入来源于多个途径，资产使用各自为政，导致资产配置很不平衡。一方面重复建设，闲置浪费严重，另一方面部分单位资源不足，严重影响了职能发挥和正常工作。

第一，多方投入，产权不清。在市场化过程中，事业单位资产形成有多个来源，不但有各级财政投人，也有事业单位自筹资金、银行借款和市场经营收入。即使是财政收入，因为实行不同的政策，使得在同一事业单位中，同时共有“全额拨款”、“差额拨

款”、“事业单位企业管理”等多种性质的“子单位”，兼具行政、事业、企业、社团等多重性质和功能。第二，重复建设，浪费闲置。由于资产和经费由各级财政部门出资购置，从中央到地方，各行政管理部门都积极争设本部门和本地方所属的学校、科研机构、文化机构、卫生机构、体育机构等，造成了各部门、各地区、各单位都追求“大而全”、“小而全”的资产配置，低水平的重复建设导致资源被大量浪费。第三，资产短缺，苦乐不均。各类事业单位资产配置缺乏科学合理的标准，基数加增长的分配模式造成资产配置不平衡，单位之间占有国有资产的数量参差不齐，资产占有量与开展业务的需要量不相称，苦乐不均。某些单位资产膨胀超出了实际需要，而另外一些单位则处于非常紧张的状况，影响了职能的履行和正常工作的开展。

(四)资产使用效益低下

第一，多头管理，无人负责。目前，事业单位国有资产管理是实行归口分级管理，各事业单位不仅有上级主管部门，也有计委、财政、银行等部门，这些都是事业单位国有资产产权管理主体，各自行使国有资产管理权能。权力分散、多头管理的结构使部门之间的权能很容易出现摩擦，有问题则相互推诿，造成权、责、利不明，使国有资产名义上为国家所有，实际上成为“无人负责”的产权虚置资本，没有一个部门真正对国有资产管理结果负责。第二，注重预算，忽视成本。长期以来事业单位注重财政资金的筹集和分配，各事业单位争资金而不注重资金形成的资产使用与管理，不能真正发挥政府财政资源的使用效率。第三，各管一段，缺乏协调。事业单位国有资产从形成、使用、变动到处置是完整的过程，涉及多个政府部门，但其间缺乏协调配合。第四，手段滞后，制度缺位。目前很多单位还是靠手工统计和监管资产，数据陈旧，跟不上部门预算信息化管理和动态管理的需要。随着政府公共行政管理体制、预算管理体制改革特别是部门预算、政府采购、国库集中收付改革的深入发展，旧的做法越来越不适应了。第五，基础薄弱，执行不力。从事业单位看，资产管理基础薄弱、档案管理不善、“家底”不清、存量不实、管理混乱的现象相当普遍。有些部门单位虽然制定了资产和预算财务收支管理方面的规定，但在日常核算和管理中没有切实有效地执行。

如何使事业单位向公众负责，确保事业单位资产用于公共目的，这就需要打破部门单位实际所有的格局，由单一部门代表国家行使所有权，将分散在各个部门单位的资产管理权集中统一行使。这包括资产预算的统一管理，资产配置的统一管理，资产购置、购建的统一管理，资产使用的统一管理，资产更新维护的统一管理，资产处置的统一管理等。只有在资产形成、运营、处置的各环节将分散的权力集中起来，由专门机构负责管理，建立外部控制机制，才能够确保事业单位资产用于公共目的，提高资产的分配效率和使用效率。

三、事业单位资产监管：分类集中和资产预算

(一)分类集中

由于经营性资产和非经营性资产在管理方式、会计手段、运营目的等方面截然不同，它所要求的自也不同。经营性资产要适应灵活多变的市场环境，资产管理者要求被授予充分的经营自。非经营性资产则不同，为了确保资产安全、有效、合理地用于公共事务，通常政府给予事业单位很多外部限制。因此，对事业单位资产实行集中统一监管，必须将事业单位经营性资产和非经营性资产分离，采用不同的治理结构。然后，再针对不同性质的资产，在各环节逐步实施集中统一管理。

历史上国有资产管理只有集中而没有分类，导致了一次失败的尝试。事业单位资产管理长期以来一直实行“国家所有、分级管理”的原则，1988年以前主要由各级财政部门和主管部门负责管理。1988年国务院组建了国有资产管理局，归口财政部管理，内设行政事业资源司，统一归口行使行政事业单位国有资产管理职能。各省区市也相应成立了财政部门归口管理的国有资产专职管理机构。国资局的主要任务是对中华人民共和国境内外的国有资产进行综合管理，既包括国有企业的资产，也包括国有资源性资产的管理和行政事业单位国有资产的管理。显然，经营性资产和非经营性资产不分，政企不分、政事不分、事企不分，对计划经济体制下形成的庞大国有资产进行统一管理注定是不成功的。1998年中央政府机构改革后，国有资产管理局撤销并入财政部，其管理职责交回财政部，由财政部直接承担了国有资产管理职能。2003年中央设立国资委，国有企业资产管理职能划归国资委，国有经营性资产和非经营性资产总体分开。

(二)资产预算

事业单位资产监管陷入困境的另一个原因是为管而管，它本身是孤立的，既缺乏强大、系统、完整的管理工具，也没有和整个国家的治理有机地联系起来。本质上，它是中国公共财政建设的一部分，是国家治理的物质基础，也是国家治理的具体内容。尽管事业单位资产具有相对独立性，但它与预算过程具有天然的联系，应该纳入预算过程进行管理。一方面事业单位资产预算管理丰富了公共预算管理的内容，另一方面公共预算也为事业单位资产管理提供了强大的治理工具。

预算是一项管理或行政的工具，政府对事业单位的预算管理本质上是对事业单位的行政控制。这种外部控制意味着事业单位在使用公共资金之前必须获得财政部门的批准，即使资金已经在预算做出安排并专项用于某项支出也是如此。外部控制是对事业单位收支不规范的反应，是公共管理进步的标志(希克，2000)。1999年中国预算改革拉开大幕，事业单位的预算管理体制也开始重构。部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、财政收支科目分类、财力核算信息集中监管、人大预算监督等改革加强了对事业单位的政治控制和行政控制。但是，这种控制导向的预算改革遇到了极大挑战，其中之一是事业单位具有自己的资产收益，核心预算机构无法完全控制公共资源，因而无法完全控制事业单位的活动。因此，建设公共财政，必须将事业单位资产纳入预算管理过程，提高国家治理水平。

资产管理和预算管理两者互为前提和基础。一方面，财政预算是事业单位国有资产形成的主渠道，不论是存量资产的初始配置、消耗性补偿，还是增量资产的资金来源，都主要依靠预算安排来实现。预算安排是否合理，决定着事业资产配置的公平与否以及事业单位资源的分配效率。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合事业单位履行职能的需要，科学编制和核定事业单位有关资产的各项预算。所以，资产管理和预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到优化公共资产配置和提高资源使用效率的目标。

资产管理的过程与预算编制、执行和决算的过程相互对应，具有统一性。在预算编制阶段，资产管理部门通过分析资产存量并提出资产配置审核意见，为预算部门编制预算草案提供准

确可靠的信息；预算通过审批后，预算部门将正式预算的资产预算信息反馈给资产管理部门，为实施资产预算跟踪管理提供依据。在预算执行和调整阶段，预算执行部门在履行采购、资金拨付等手续后形成的资产信息，动态地传递给资产管理部门；同时，资产管理部门及时跟踪资产预算执行结果，输出资产增减变化的数据，为预算执行和资产调剂提供参考。在预算的报告分析阶段，资产管理部门全面总结分析资产的动态管理情况，形成期末资产报告，与决算报告相互印证(丁学东，2006)。

以广东为例，在2007年部门预算的审核中，资产预算初露锋芒，就取得了非常显著的成就。2007年省级部门预算中，申报增量资产计划的75个单位共申请财政资金48.34亿元。省财政厅审核后拟在2007年省级部门预算中安排增量资产10.19亿元，其中房屋建筑物4.77亿元，大型设备4.75亿元，机动车0.67亿元。通过增量资产审核共节约资金38.15亿元，其中：房屋建筑物32.03亿元，大型设备4.34亿元，机动车1.78亿元。节省了经费38亿，大部分不符合要求的都被砍掉。以前购车、建办公楼、购买大型设备，没有资产预算管理，预算决策对单位的存量资产不能进行专门分析。在部门预算里面加进资产管理环节，就要加强了资产增量的控制。能不能建办公用房、买车和大型设备，按事业单位存量多少进行配置。如果事业单位有了相应资产就不可能去购置，事业单位没有就可以按照标准申请、增加。

四、政策建议

根据以上分析，我们对事业单位资产预算管理有以下几方面建议：

第一，集中监管。无论是财政部门作为监管主体，或者是国有资产部门作为监管主体，总有一个机构负责事业单位资产管理。这个机构要么进行直接监管，要么负责制定相关法律、法规、程序，指导资产管理相关事宜。

第二，“政府所有”。打破了资产部门单位所有的格局，实现了“政府所有”，资产可统一调配使用和优化配置。或者由监管机构代行政府作为出资人的权利，在资产的市场运作中实现保值增值和收益最大化。

第三，预算管理。资产的形成、调配、处置都纳入预算管理，资产预算或资本预算作为预算的一个部分，在编制、审批、执行、报告整个过程受预算程序、规则的约束，受核心预算机构的控制和监管。

事业单位资产预算管理表明，以部门为中心的分散管理资产的时代结束了。在把资产管理整合到预算管理的过程中，部门和事业单位的关系发生了重大变化。部门对事业单位的公共资源控制权转移到了某个集中控制、管理的机构手中，除了专项资金外，部门分配资源直接支配事业单位的控制机制受到很大的削弱。部门对事业单位的管理转向了制度建设，部门制定相关的政策、法规、规章、程序和标准，事业单位具有资产使用的自，但必须满足政策要求和绩效标准。从资金、资产“硬”控制到制度、规范“软”控制，在这个重构治理模式的过程中，失去资源控制权和资产收益权的部门必然反对把资产管理整合到预算过程。事业单位也可能不适应，不知道在新的治理模式中担当什么角色。但是，对人民负责，为人民服务，需要将事业单位的资源集中起来，建立集中监管模式，确保将资源用于公共服务。

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