国家综合档案馆应当坚持档案收集的底线

自20世纪80年代至今，国家档案馆馆藏档案“结构单一”、“内容贫乏”之声一直不绝于耳。其实，国家综合档案馆馆藏档案丰富的标准是有的，那就是国家综合档案馆档案收集的底线，只要把至底线的档案全部收集进馆，国家综合档案馆各时段丰富馆藏的目标就达到了。因此，明确并坚持国家综合档案馆档案收集的底线，对国家综合档案馆的档案资源建设是非常重要的。

一、国家综合档案馆档案收集的底线

国家综合档案馆档案收集的底线就是我国档案法律法规规定的国家综合档案馆档案收集范围，包括以下几个方面：

1.空间范围

指国家综合档案馆所在行政区域的、应当向本馆移交档案的机关、团体、企事业单位和其他社会组织(以下简称“立档单位”)。根据《各级国家档案馆收集档案范围的规定》，国家综合档案馆收集档案的单位分为四个层次：1.本级党委、人大、人民政府、人民政协、人民法院、人民检察、人民团体；2.本级党委、本级政府的工作部门；3.本级人民政府直属工作部门和派出性单位；4.有代表性的基层单位。县级国家综合档案馆收集档案范围的单位还包括乡(镇)党委和政府。本级党委和人民政府是领导机构，所形成的档案涉及政治、军事、经济、科学、技术、文化、教育、体育、宗教等各个方面，内容极其丰富。本级党委和人民政府的工作部门及其直属工作机构和派出单位，基层单位职能单一，所形成的档案内容相对单一，但所有单位档案集聚在一起，馆藏档案的内容也是极其丰富的。所以，把所有应当向本馆移交档案的立档单位的档案都收集进馆，国家综合档案馆馆藏档案不仅内容丰富，而且层次结构也很完善，不会存在“内容贫乏”、“结构单一”问题。

2.时间范围

是指国家综合档案馆收集档案的时限。《中华人民共和国档案法实施办法》规定：“属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家综合档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年向有关的县级国家档案馆移交。”立档单位移交档案的时限，就是国家综合档案馆收集档案的时限。除法律规定特殊情况需要延长或者提前外，应当按期限收集。撤销单位档案、革命历史档案和旧政权档案不受时限规定，应当即时收集。只要按法律规定的时间范围把本馆分管范围的档案收集进馆，国家综合档案馆就不会存在因时间链条不完整而断档产生的馆藏档案不丰富的问题了。

3.档案价值范围

是指国家综合档案馆应当收集什么保存价值范围的档案。《档案馆工作通则》规定，档案馆接收“本级各机关、团体及其所属单位具有永久保存价值的档案，省辖市(州、盟)和县级档案馆同时接收长期保存的档案。”撤销单位的档案和中华人民共和国成立以前的各种档案，不受保存价值的限制，全部接收。按国家规定接收的档案价值范围收集档案，国家综合档案馆的馆藏档案就有合理的价值结构。

4.档案门类(种类)和载体范围

我国档案法律法规规定国家综合档案馆收集档案的范围是立档单位“形成的档案”，此档案是一个全称概念，是“各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”，并非单指某一门类(种类)或载体的档案。档案法律法规明确我国国家综合档案馆是收集保管各种门类(种类)和载体的档案馆，而不是公文书档案馆或者专门档案馆，因此，向各立档单位收集档案时，要“将应该由本馆收集的一切具有历史凭证作用和科学研究价值的各种门类、各种载体形态的档案，完整齐全收集进馆，建立内容丰富、结构合理的馆藏体系。”(《各级国家档案馆收集档案范围的规定》)。

国家综合档案馆档案收集的空间范围、时间范围、价值范围、门类(种类)和载体范围是个统一体，即各级国家综合档案馆收集的应当是档案法律法规限定的立档单位形成已保管期满、需要永久(长期)保存的各种门类(种类)和载体的档案。

二、不达底线和越过底线两种现象并存，是国家综合档案馆收集工作中的两大问题

国家综合档案馆档案收集的底线是必须坚持的，既必须达到底线又不能越过底线。

目前，不达底线的事实主要有：(1)收集范围内的部分立档案单位的档案没有收集进馆，使馆藏档案的内容存在某些空白，没有达到档案法律法规规定的丰富程度；(2)收集范围内的部分立档案单位已满保存年限应向档案馆移交的档案没有全部收集进馆；(3)只收集各立档单位的文书档案，其他门类(种类)和载体的档案未收集进馆，馆藏档案结构单一的问题长期存在。

未达底线的原因不外乎三个：一是有些立档单位“拒不按照国家规定向国家档案馆移交档案”，且有些国家档案馆对此违法行为放任自流，还常以“单位不移交档案，档案馆有什么办法”来搪塞；二是国家综合档案馆违反国家规定，擅自“缩小档案接收范围”，或者未将档案法律法规规定应向其收集档案的立档单位全部列入档案接收名册，或者只向列入接收名册的单位收集文书档案一三是档案行政管理部门对各单位档案工作监督指导不力，对拒不按国家规定移交档案的单位听之任之，不依法干预，使国家综合档案馆从这些单位的档案机构或者档案工作人员那里只能收集文书档案。

越过档案收集底线，其实就是“违反国家规定擅自扩大”档案接收范围。具体表现有两种：

1.把“国家规定不得归档的材料”收集进馆。国家规定只收集永久保存档案的国家综合档案馆大量接收长期保存的档案，规定只收集永久和长期保存档案的国家综合档案馆大量接收短期档案。更有甚者，由于各立档单位特别重视“红头文件”，“有文必档”现象比较普遍，把不在归档范围之内的文件材料保存，移交档案馆前又不作鉴定，那些“照单全收”的国家综合档案馆就把“国家规定不得归档的材料”收集进馆了。

2.把不属于国家所有的档案纳入收集范围。根据档案法律法规规定，各级国家综合档案馆负责分管范围内的档案的收集、保管和提供利用。但是，在不少地区，国家综合档案把非国有档案纳入了收集范围。属于集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的档案，只有在下列两种情况下才可以转化为国家所有档案：一是因“保管”条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门“可以收购或者征购”(《档案法》第十六条)；二是档案所有者自愿捐赠或者出卖给国家档案馆(《档案法实施办法》第十七条)。前者是档案行政管理部门采取的行政执法行为，是有严格的条件限制的。后者是档案所有者自愿的，并没有严格的条件，甚至可以由国家档案馆主动争取档案所有者把档案捐赠或出卖给国家，这是档案的征集而不是收集。征集个人所有的和集体所有的档案，必须有所选择。不论强制收购或者征购，还是档案所有者自愿捐赠，或者经国家档案馆说服动员而捐赠与出卖集体所有的和个人所有的档案给国家，都必然严格履行手续。

三、国家综合档案馆必须坚持档案收集的底线

坚持档案收集的底线，按档案法律法规规定的范围开展档案的收集，这是档案的收集依法办事的问题。国家综合档案馆既不能违反档案法律法规的规定缩小档案收集范围，也不能违反档案法律法规的规定扩大档案的收集范围。因此，要坚持档案收集的底线，首选要提高档案法制意识，提高依法治档的自觉性。《档案法》和《档案法实施办法》明确规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆负责接收、收集、保管和提供利用各分管范围内的档案，严禁擅自扩大或者缩小档案的收集范围。国家综合档案馆负责档案收集的工作人员及档案行政管理部门负责对国家综合档案馆进行监督指导的工作人员，都应当学习和熟悉档案法律法规，做到学法、懂法、自觉执法，才能不折不扣地坚持档案收集的底线，才不会在档案的收集工作中干出违法的事情来。

坚持档案收集的底线是没有讨价还价余地的，因为执行法律法规是不能讨价的，国家综合档案馆在收集档案方面不应当去找扩大或者缩小收集范围的“理由”。只要把负责分管范围即收集范围的档案全都收集进馆，国家综合档案馆的馆藏档案就已经是结构合理、内容丰富了。