城乡建设用地增减挂钩研究现状和发展对策

城乡建设用地增减挂钩对于集约节约利用建设用地、促进城乡统筹发展，合理布局建设用地等具有重要意义。为使该项工作更加科学合理地运行和发挥其作用，通过从政策制度、整理潜力分析、土地整理模式等方面对其进行总结研究，并结合城乡建设用地增减挂钩的现状，提出了相应的对策和建议，以促进增减挂钩工作的合理开展。

1城乡建设用地增减挂钩的内涵

随着社会经济的快速发展，建设用地的需求量相应增大，城镇建设范围不断扩展，土地利用总体规划确定的建设指标屡屡被突破。然而我国耕地后备资源严重不足，建设发展却要不断侵蚀耕地，为了保证耕地红线不被突破，也为了满足建设用地的需要，我国政府提出了城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩） 是依据土地利用总体规划，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块） 共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。挂钩中农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，置换为建设用地周转指标，按照土地规划的要求，在城镇建设用地区内，布置指标确定的建设预留地。同时，项目区也必须在规定的年限范围内整理复垦出相应面积的耕地，完成建设用地周转指标的置换归还。

2城乡建设用地增减挂钩研究现状

“先占后补”问题。为追求经济增长、业绩、利益等，部分地方相关部门在挂钩项目实践中，经常是未申请用地而先征地，在上级进行相关检查时才补办手续，或申请用地和实际用地不符，实际开发比申请的要多。

仅追求周转指标使用，耕地占补不平衡。目前，部分地方政府为缓解城镇扩张压力及在自身利益驱使下，存在建设指标“未批先用”、试点范围擅自扩大、复垦耕地质量不达标、周转指标归还不及时等问题。在实际增减挂钩实施中重指标轻复垦、“占优补劣”现象也普遍存在，导致耕地补偿落实不到位，耕地质量得不到提高，严重影响粮食产量，与挂钩政策中的“耕地面积不减少、质量不降低”的要求相矛盾。

项目区资金落实困难。资金是增减挂钩项目顺利实施的保障和关键，资金若出现短缺将导致项目难以推进。目前，增减挂钩项目资金的主要来源是政府，但由于该类项目从拆迁安置到耕地复垦所需资金量巨大，单靠政府来筹措足够的资金非常困难，从而影响挂钩项目的稳步实施。从目前试点的具体情况来看，确实存在由于拆迁、补偿成本过高，政府财政费用无法承担，导致增减挂钩工作开展受阻的现象。

农民的合法利益不易得到保障。一是由于增减挂钩项目的实施主要由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只关注城镇的发展建设和行政目标的完成，而忽视农民的意愿和利益诉求。加之目前公众参与机制尚未健全，上下信息传递不顺畅，农民的意愿难以得到重视。二是为集约节约用地，政府在增减挂钩项目实施中常将被拆迁农民统一集中安置，这会增加部分农民的耕种距离，导致耕作费用提高，而这一部分费用在补偿中较少得到体现。三是虽然在增减挂钩规划中要求的是项目区要先建后拆，但在实际中常由于资金的短缺而先拆后建，导致被拆迁农民得不到妥善安置。四是为实现建设用地的集约利用，政府往往会采取迁村并点、入住高楼等整理模式，但这并不符合农民传统的生产生活方式，也在一定程度上增加了农民生活费用。

3城乡建设用地增减挂钩发展对策

完善增减挂钩管理办法。现阶段依据的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》虽然在挂钩工作的原则、责任、管理、报批等方面都做了相关规定，但具体详细的操作办法还未出台。因此，对于实施细则、操作办法、资金筹措管理、拆迁补偿标准和方式等方面要进一步研究，以期做到项目实施主体明确、责任义务落实、监督到位、验收严格。

挂钩项目区选择要先易后难，有序推进。 不同地区在经济发展、人文风俗、自然条件等方面都存在差别。因此，开展增减挂钩，不能盲目选取项目区，而应综合考虑农村建设用地整理潜力、城镇化进程、经济社会发展水平、生产生活方式、资金投入能力、各项规划的进展情况，尤其是当地居民的生产生活基础及拆迁、补偿意愿等实际情况，因地制宜地推进。同时，挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证，充分听取当地农民的意见。

提高公众参与程度，保障农民的合法权益。首先应加强关于增减挂钩政策法规和实施过程的宣传力度，使广大农民对增减挂钩的意义及其开展过程有更深入理解，提高其维护自身合法权益的意识。在项目方案确定实施前，组织当地民众开展座谈会，将项目方案中预计实施会发生的如旧房拆迁、安置补偿、新居建设、整治后土地用途等情况进行公告，充分征求农民意见；对于存在争议之处，根据各方意见修改方案后再进行意见征询，直到方案完善后进行实施。另外，增减挂钩是一个相对缓慢的过程，要保证整理项目的透明和公开，农民可组织检查小组或由村委会负责，随时监督检查项目实施情况。

合理确定增减挂钩整理潜力。进行增减挂钩潜力确定时，要充分考虑现实潜力，而不仅局限于理论潜力，使项目区的增减挂钩可行性分析更加准确合理。首先，要充分考虑土壤、地下水、基础设施建设、经济社会限制等因素，全面系统地修正现行的潜力测算方法，从而得到更符合实际情况的整理潜力。其次，潜力分级除了要根据整理增加耕地系数来确定，还应考虑诸如地形地貌、生态效益、经济增长等方面的影响因素。

多管齐下，多渠道融资。就目前实施情况来看，增减挂钩项目资金的筹集仅依靠政府主导式的投入显然是不够的，必须利用多渠道筹措，可采用如下方式：把收取的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金整合使用；建立异地挂钩机制，实现地区间的用地指标平衡，耕地开垦费用由指标使用地区承担；以土地出让预期收益向金融机构贷款；制定优惠政策、建立激励机制，引导个人、企业等参与项目投资。

加强增减挂钩土地资金及收益的管理。建立专项资金管理制度，封闭运行，确保资金确实用于项目，防止因管理不当而流向他用。合理确定增减挂钩引起的新增收益分配方法，既不应把全部级差收益都交给农民，也不应主要归地方政府，而应在农民、集体、地方政府和中央政府之间进行分配，主要用于支持集体发展生产和农民改善生活条件。此外，要尤其明确村集体和村民之间的分配比例，防止农民应得利益被截留。

（作者单位：青州市国土资源局）