国内金融监管改革趋势

一、中国金融监管的改革与发展进程

基于金融监管部门是政府的有机组成部分的这一国情，回顾我国金融监管的改革与发展历程，必须着眼于行政改革的大背景。

1．全球行政改革潮流对中国金融监管改革的影响。1978年后，中国金融业进入了现展轨道。但我国的金融监管改革在1978年之后的很长一段时期并未呈现出“去监管化”的特征，相反，金融监管体系得到了强化。这是因为，中国对“新公共管理运动”的认识和接受有一个时间过程，滞后于同一时期的欧美国家行政改革。从理论界的反应来看，直到本世纪初期，新公共管理运动在西方国家遭到普遍质疑和批评时，国内仍有很多学者将其视为一种全新的管理模式，倡导仿照欧美国家的做法，打造中国式的“企业家政府”。尽管没有系统性移植这一行政模式，但事实上，在上世纪90年代中后期，“市场化”的理念已经被广泛应用于我国的行政管理实践之中，成为政府改革的主流方向之一，如公共医疗卫生、基础教育和公共交通等领域。当这些领域的市场化改革遭遇挫折时，支持者们则坚持认为这并非“市场化”的失败，而恰恰说明了市场化改革的不彻底。作为政府的有机组成部分，金融监管部门也逐步接受了市场化的理念，分业监管体系得以建立和完善。

2．引导型政府模式下的金融监管改革。改革开放初期，中国政府选择了引导型政府模式，有学者认为，“引导型政府”模式是服务型政府的实践形态之一。但因为缺乏理论自觉，引导型政府模式一直处于“不自觉前行”的状态，不过，它所投射出的“影像”在中国的改革发展实践中已经清晰可见。在引导型政府模式之下，中国政府为金融业的发展实施了诸多制度移植及制度创新，仅用了20－30年左右的时间，就建立起了多元化的金融市场，金融监管也逐步成熟，形成了以政府主导为主要特点的金融监管体系。按照中国金融体制改革的历史演进过程，我国的金融监管改革可以分为三个阶段：市场混业经营模式下的集中监管阶段（1978－1992年）、市场分业经营模式下的分业监管阶段（1993－2003年）和市场综合经营萌芽下的分业监管阶段（2003年以来）。纵观改革开放以来的金融业发展进程，不难发现金融监管烙上的政府行为印记。中央政府作为金融产业的最高监管者，对金融监管的体制、模式、机构、规则进行总体规划，有意识推动金融产品的创新运用，对金融市场利益进行分配，不断调整金融体系建设及风险防范方面的发展思路与战略布局。

3．服务型政府视野下的金融监管改革路径选择。对新公共管理运动的批判集中反映了人们对政府与市场关系的重新认识，尤其是对市场力量过度参与公共治理的反思。对此，“新公共服务”改革提出的解决方案是在政府与市场之间引入公众的力量，使公共行政回归关注公共利益的原有轨道。在金融监管领域，2008年金融危机发生以后，世界各主要国家对自身的金融监管体系进行了重大改革，对政府与市场的关系进行了再平衡。可以看出，金融监管变革的总体方向和行政改革的趋势是一致的，未来改革也必然受到行政改革的影响。作为后发展国家，中国行政改革面临的形势和要解决的问题更为繁冗复杂，这决定了我们不可能照搬西方国家的既有经验和模式。中共十八届三中全会提出，未来改革要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，表明了我们当前面临的主要问题仍然是市场发展的不完善和不成熟。但全球化使各主要国家面临着一些同样的社会治理问题，中外行政改革在特定的时点上殊途同归，不约而同地提出了构建“服务型政府”的主张，这也标志着中国的行政改革逐步走向了理论自觉。因此，我们必须站在更前瞻的立场上，关注当前各主要国家“强化对市场监管和约束”的主流趋势，推动金融监管改革步伐，既要健全完善市场，也要未雨绸缪，为政策执行预留足够的弹性空间，加强政策微调，防止因为监管乏力而诱发金融危机。

二、对未来金融监管改革趋势的展望

1．多元主体之间的合作治理将得以强化。出于对效率和权威的追求，人类社会在进入后工业阶段之前，社会治理始终保持着中心－边缘的结构形态，体现在政府、市场与公众之间的关系上，20世纪以来的历次行政改革都是围绕着如何倚重其中一种力量而展开的。一方面是政府和市场独治的失败，另一方面人们又不断在政府和市场之间进行着新一轮的选择，但管制型政府的治理模式终将被新的社会发展阶段所淘汰。后工业化社会对原有社会形态的解构和重构，消解了中心－边缘社会形态的存在基础，社会治理呈现多中心，政府、市场与公众在越来越多的“场”内产生交集，唯有合作和沟通才能实现三者之间的力量平衡。因此，在后工业化社会，服务型政府成为公共行政的唯一选择，金融监管改革也必须在政府、市场与公众间作出平衡。

2．公众在金融管理事务中的地位将得到提升。把公众的力量提升到与政府、市场同等重要的位置，是后工业化社会公共行政的必然要求，有助于平衡市场与政府之间的关系，实现新的社会治理结构的平衡。在金融监管领域，英国经济学家迈克尔•泰勒提出了著名的“双峰”理论，认为金融监管并存着两个目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营与金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。金融危机过后，各主要国家普遍意识到金融消费者保护缺失是造成金融危机的重要成因，不同程度加强了金融消费者保护力度。美国在美联储之下创设了相对独立的“金融消费者保护局”，集中行使原本分散的金融消费者保护职权，以克服金融监管机构在保护消费者方面的角色冲突、消除监管套利；英国和澳大利亚早在危机前就已经成立了保护金融消费者的专门机构；我国也分别成立了隶属于不同监管部门的保护机构，初步形成了金融消费者保护工作体系。随着消费者权利意识的觉醒，未来，金融消费者将会越来越积极主动参与到此项工作之中，这要求金融监管部门要在建立利益协调、对话协商机制等方面发挥好组织引导作用。

3．中央银行的职能地位将更加突出。新公共服务改革通过对新公共管理运动的扬弃，阐明了管理和服务的辩证统一关系。金融危机之后，各主要国家分别强化了中央银行对金融监管地位，人民银行也适时提出“金融管理与服务并重”的主张。事实上，即使是在去监管化浪潮席卷全球的时期，中央银行也没有完全剥离金融监管职责，这是由中央银行在国家金融体系中的特殊地位决定的。无论中央银行是否被确定为金融监管当局，都必须在维护金融稳定方面发挥重要作用，包括在宏观审慎管理框架中发挥主导作用、将金融体系发展和风险的监测分析纳入货币政策框架、建立比传统意义上“最后贷款人”更为广泛的危机管理框架等。

4．地方政府的金融监管职责将更加明确。只有在地方的层面上公共事务治理才更加真实，更加贴近公众需要，金融监管工作也不例外。地方政府是金融监管体系的有机组成部分，随着民间资本不断涌向金融领域，地方政府的金融监管责任必将得到进一步明确。未来，地方政府应当着重在整合监管资源、提高专业化监管水平、加强与中央监管机构的分工配合、建立和完善风险监控指标体系等方面加大力量投入。

5．金融监管的领域将进一步拓宽。公共部门的主要职能是提供公共产品（服务），由于公众需求的变化，公共产品（服务）的种类和范围在总体上呈现不断扩大的趋势。金融市场的逐利性和金融系统自身的结构特征，决定了金融系统的创新特征，新的经营理念、新的营销手段和利润产出模式层出不穷，同时金融体系的内生风险及其传导又极易造成金融体系的脆弱性，这给金融监管工作带来了挑战和压力。金融监管工作必须能够适应金融创新的节奏，不断增强对新事物、新领域的掌控和管理能力。

三、构建适应我国国情的金融监管体系的政策建议

中国的金融监管改革也必须循着社会发展的轨道，从发达国家的行政改革和金融监管变革中汲取有益经验，并呈现出与国情相适应的自身特点。

1．兼顾好市场繁荣和金融稳定的双重目标。金融监管改革要适应国情需要，兼顾好促进市场繁荣发展和稳定市场秩序的双重目标。要进一步完善金融市场体系，扩大金融业对内对外开放，鼓励和支持金融创新，推动金融机构改革。要转变监管方式，打破政府对金融资源的垄断，进一步界定政府与市场的关系，政府将该管的事情管好、管到位，切实将职能转向金融宏观调控、社会管理、公共服务等方面。要引导市场进一步走上法治的轨道，精简和优化行政审批，为市场发展营造公平、高效的政策环境，调动市场主体参与经济活动的积极性。

2．完善金融监管协调机制。2013年8月20日，国务院在《关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》中，同意建立由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇管理局参加的金融监管协调部际联席会议制度。要充分利用好这一制度平台，促进金融监管政策的趋同或相互融合，重点加强货币政策与金融监管政策、交叉性金融产品和跨市场金融创新的协调，加强联合行动，强化信息共享，防止监管真空和过度监管，形成监管合力。在建立中央层面的部际协调监管体系基础上，进一步界定中央和地方金融监管职责，督促地方政府履行好对金融机构出资人职责，防止其过度追求经济发展目标对金融机构自主经营的行政干预，提升监管机构对区域性金融风险的防控和化解能力。

3．强化中央银行的宏观审慎监管职能。金融危机表明，宏观审慎管理和微观审慎监管相结合是维护金融稳定的有效方式。中央银行承担着维护金融稳定的重要职责，必须对金融市场的稳定性大环境负责，除了通过执行货币政策、向金融系统提供流动性等传统途径来发挥稳定市场的作用外，还应该在金融机构信息搜集、信息披露、与专业监管部门合作参与制定规则、必要时采取联合行动等方面拥有特定权力，监管的范围应该包括一切可能对金融体系造成系统性风险的金融机构。本文来自于《现代经济探讨》杂志。现代经济探讨杂志简介详见

4．更加重视金融消费者权益保护工作。公众在社会治理中不仅仅是被动接受的角色，通过有计划的金融教育，合理的制度安排，公众将会越来越多地参与到与切身利益相关的金融治理事务之中，真正成为公共政策的制定者。应尽快将金融消费者权益保护纳入宏观审慎管理框架，将对消费者适当有效保护列为监管目标。在立法上，有必要修改《消费者权益保护法》、《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融核心法律，并将制定《金融消费法》提上立法日程，确立监管机构在保护金融消费者方面的法律地位，将对金融消费者的保护作为维护公众信心、防范金融风险、维护金融稳定的重要基石。在机构设置上，有必要建立统一、专门的消费者权益保护机构，进一步完善多元化保护机制，逐步建立起事前控制—事中调节—事后救济的操作性较强的保护机制，赋予监管机构对违规金融机构的调查及处罚权力。

作者：李宝庆 苏扬